por Aileen Kwa*
Ya es tradición que las conferencias ministeriales del GATT y la OMC colapsan cuando los países en desarrollo defienden sus intereses y derechos legítimos. Esa situación ha prevalecido desde la Ronda Uruguay del GATT, en cuyo transcurso fracasaron dos reuniones ministeriales –en Montreal (1988) y en Bruselas (1990). El punto en discordia fue la agricultura y la oposición de los países en desarrollo a aceptar el doble discurso de proteccionismo en el Norte al mismo tiempo que al Sur se le impone la apertura de mercados.
Asimismo, el fracaso de la Conferencia Ministerial de Seatlle en 1999 se debió en gran parte a la negativa de los países en desarrollo a ser ignorados en el proceso y a ser obligados a aceptar un paquete acordado previamente entre las grandes potencias.
Lo que ocurrió en Cancún, cuatro años después, no es muy distinto. EEUU, la UE y sus aliados sólo estaban tratando de extraerle una vez más los mayores sacrificios a los países en desarrollo sin dar nada a cambio, al tiempo que blandían una retórica que los hacía aparecer como bondadosos. Los países en desarrollo no dieron marcha atrás en su lucha por un paquete más equilibrado. La coalición del G20 siguió peleando por menores distorsiones en el comercio agropecuario, y el G70 (o la Alianza, como se los conoce ahora) compuesto por la Unión Africana, los países ACP (África, Caribe y Pacífico) y los países menos adelantados (PMA) se negó a aceptar nuevas negociaciones en torno a las ‘Cuestiones de Singapur’. EEUU no estaba dispuesto a ceder nada en agricultura ni a hacer ninguna concesión con respecto al algodón, sector sobre el cual se habían manifestado enérgicamente cuatro países del África occidental –Benín, Burkina Faso, Malí y Chad— reclamando la eliminación de los subsidios estadounidenses al algodón. Los grupos de presión algodoneros son muy poderosos en EEUU, y la administración Bush no quería contrariarlos en vísperas de las elecciones nacionales del 2004.
Después de Cancún, en Ginebra se especula que ante la imposibilidad de imponerle su agenda a los países en desarrollo, y enfurecido por la negativa de los países en desarrollo a dar marcha atrás con sus reclamos, EEUU habría arreglado todo para que la reunión finalizase en el momento en que lo hizo.
Sin embargo, si para algo sirve la experiencia de Seattle, pos-Seattle y la conferencia ministerial de Doha en 2001, las negociaciones se retomarán, y la contraofensiva de EEUU y la UE será más agresiva que nunca, en respuesta a la demostración de fuerza de los países del Sur en Cancún.
EEUU y UE contraatacan: el juego de las culpas
La contraofensiva ya está en plena acción. El juego de asignar culpas y responsabilidades, al cual el comisionado de comercio de la UE Pascal Lamy aseguró que no jugaría, está plenamente encaminado. Tanto EEUU como la UE están presentando una versión de la historia según la cual el colapso de Cancún fue responsabilidad de los países en desarrollo, a quienes acusan de abundar en retórica antagonizante en lugar de intervenir seriamente en las negociaciones. Si aspiran a que haya movimiento, insisten EEUU y la UE, los países en desarrollo tendrán que presentar una mejor oferta.
Inmediatamente después del colapso de las negociaciones en Cancún, el representante comercial de EEUU Robert Zoellick también dijo que “la retórica agresiva de ‘quienes no quieren’ superó los esfuerzos concertados de ‘quienes si pueden’”. Más recientemente, el sub-Secretario de Comercio estadounidense Grant Aldonas expresó que “no había suficiente incentivo” para que EEUU y la UE redujesen aranceles políticamente sensibles, si los países pobres se negaban a reducir los suyos.”
El comisionado europeo Lamy fue citado afirmando que la UE y EEUU “están esperando señales positivas de otros miembros de la comunidad comercial”, tales como el G20 y el G70.
Los ministros y embajadores de los países en desarrollo también han sido blanco de la campaña concertada de culpabilización. Estados Unidos, por ejemplo, convocó una reunión de negociadores de los países en desarrollo radicados en Washington para quejarse de las posturas insensatas de sus contrapartes en Ginebra. Eso condujo a que el embajador nigeriano en Washington le escribiera a su presidente Obasanjo, cuestionando las posiciones que el embajador nigeriano en Ginebra estaba adoptando. Un delegado africano de los países menos adelantados, cuyo ministro desempeñó un papel destacado en Cancún, dijo que a su ministro ahora los está llamando “todo mundo, incluso EEUU”, para que responda cómo es que piensa re-encarrilar las negociaciones después de lo que instigó en Cancún. El Banco Mundial y el FMI también le han escrito a muchos jefes de Estado de los países en desarrollo exhortándolos a que retomen las negociaciones, implícitamente diciendo, obviamente, que eso les podría significar nuevos fondos … o recortes.
El 13 y 14 de noviembre tuvo lugar en El Cairo, Egipto, una reunión ministerial informal entre un grupo selecto de ministros africanos. Convocada por el director general de la OMC Supachai Panitchpakdi, la reunión contó con la presencia de su jefe de gabinete Stuart Harbinson y los ministros de Benín, Botswana, Burkina Faso, Chad, Kenia, Lesotho, Malí, Mauricio, Nigeria, Senegal, Sudáfrica y el anfitrión egipcio. El tema en discusión fue qué pasos pueden dar los países africanos para destrabar y hacer avanzar las negociaciones. Es evidente que el director general Supachai está haciendo todo lo que está a su alcance para exhortar a los ministros a mostrar mayor flexibilidad. Un tema clave de la reunión en El Cairo fueron las ‘cuestiones de Singapur’.
Por otra parte, EEUU ha estado presionando fuertemente para que el G20 se desintegre como coalición. Al día de hoy ya son seis los países que se retiraron del agrupamiento –El Salvador, Guatemala, Perú, Ecuador, Colombia y Costa Rica—como resultado directo de las amenazas de EEUU, que les ha advertido que su membresía en el G20 pone en riesgo los tratados de libre comercio y otros acuerdos comerciales que mantienen con ese país.
Brasil, que lidera el G20, viene siendo satanizado por EEUU desde Cancún en adelante, acusándolo de crear un cisma Norte-Sur entre los Miembros de la OMC.
Iniciativas actuales de EEUU y la UE para moverle el piso a los países en desarrollo
En Ginebra, EEUU y la UE encontraron un buen vocero de sus intereses en el embajador uruguayo Pérez del Castillo. Pérez del Castillo preside actualmente el Consejo General de la OMC, y se ha propuesto la tarea de terminar para el 15 de diciembre el trabajo inconcluso de los ministros en Cancún, fecha en la que se realizará una reunión oficial de alto nivel de Jefes de Delegación. Él escogió cuatro de los temas más controvertidos para iniciar consultas con el fin de destrabar las negociaciones: agricultura, algodón, cuestiones de Singapur y acceso a los mercados de productos no-agropecuarios (NAMA, por su sigla en inglés).
Las negociaciones principales ocurren en consultas nada transparentes (o reuniones en la ‘sala vede’) en las que sólo intervienen una treintena de países. En materia de agricultura y NAMA, Pérez del Castillo ha estado presionando enérgicamente para que los países en desarrollo acepten el texto de Derbez producido en Cancún (así conocido por el apellido del ministro mexicano que presidió las deliberaciones en Cancún).
En agricultura, el texto de Derbez es muy similar al documento que presentaron EEUU y la UE conjuntamente a la OMC en agosto pasado, que sólo tomaba en cuenta los intereses agropecuarios de esos miembros. Ese texto exhorta a una apertura drástica de los mercados, de un modo tal que golpearía fuertemente a los países en desarrollo mas no así a los desarrollados, y no encara efectivamente los subsidios que contribuyen directa o indirectamente a las exportaciones por debajo del costo de producción conocidas como dumping.
De igual modo, en lo que hace a las negociaciones sobre acceso a los mercados de productos no-agropecuarios (NAMA) el texto de Derbez no refleja las preocupaciones de los países en desarrollo. No incorpora ciertos compromisos consignados en la Declaración de Doha (tales como el concepto de reciprocidad menor que plena) y en cambio si ensalza los intereses de los países desarrollados, por ejemplo, abogando por una fórmula no-lineal y por un enfoque de liberalización sectorial. (Vea el artículo que sigue para una discusión detallada de este punto). La mayoría de los países en desarrollo se han opuesto rotundamente a estas dos estrategias de liberalización, ya que sus industrias son más vulnerables y se verán forzados a liberalizar más que los países desarrollados. El texto tampoco exhorta a los países desarrollados a disminuir de ningún modo significativo las protecciones que le otorga a sus propios sectores en esta materia, ya que pasa por alto las barreras no arancelarias –que constituyen la manera más corriente de protección que le brinda el mundo desarrollado a sus productos industriales. La UNCTAD (Conferencia de la onU sobre Comercio y Desarrollo) ya vaticinó que si se adopta el actual programa de liberalización se destruirá la frágil base industrial de muchos países, conduciendo entonces a la desindustrialización.
No cabe duda que si se aprueban estos textos como base de las negociaciones, los países en desarrollo darán la batalla para asegurar que se los mejore. No obstante, según comentó un negociador que reconoce las limitaciones políticas del Sur en cualquier tipo de negociaciones con las grandes potencias, “El marco que proponen EEUU y la UE está sesgado en contra nuestro desde el principio. Podemos intentar mejorarlo, pero no se lo puede perfeccionar plenamente.”
Las grandes potencias le están diciendo a los negociadores africanos y de otros países en desarrollo a quienes ahora se les imputa la responsabilidad por el fracaso de Cancún, que aprobar el texto de Derbez como base de las negociaciones es una manera de demostrar su voluntad constructiva.
De modo semejante, a pesar de la insistencia de más de 90 países que no quisieron iniciar negociaciones sobre las cuestiones de Singapur en Cancún, Pérez del Castillo está haciendo caso omiso de sus declaraciones públicas en tal sentido. En Ginebra, él está ahora proponiendo que prosiga el proceso de esclarecimiento con respecto a inversiones y política de competencia, con vista a eventuales negociaciones, y que se lleven a cabo negociaciones en torno a la facilitación del comercio y la transparencia en la contratación pública.
Estrategias de la sociedad civil para que el tren permanezca descarrilado
Para empezar, hay que señalar que la OMC es irreformable. Este no es un argumento ideológico, se trata de una constatación empírica. Si hay dudas al respecto, basta con preguntarse si desde que se fundó el organismo se ha operado algún cambio que haya beneficiado al mundo en desarrollo.
Desde su creación, los negociadores de los países en desarrollo, las organizaciones sindicales, movimientos sociales y onGs han trabajado enconadamente para mejorar las reglas inequitativas de la OMC. Sin embargo, las reglas no se han modificado a su favor, ni siquiera en lo más mínimo. Así ha sido en todas las áreas –agricultura, derechos de propiedad intelectual (ADPIC) y salud pública, cuestiones de aplicación, el acuerdo marco sobre trato especial y diferenciado, el acuerdo sobre el comercio de servicios (AGCS/GATS). Ni siquiera en materia de reforma institucional (democracia y cuestiones de aplicación), área en la cual los países en desarrollo hicieron esfuerzos concertados después de Doha, se han registrado ningún tipo de cambios. Si algo ha cambiado, en todo caso es que los procedimientos antidemocráticos se han tornado más sofisticados. Los países en desarrollo no han salido beneficiados en ninguna del conjunto amplio de negociaciones de este sistema multilateral de la OMC. Más bien se han visto arrinconados a evitar lo peor y limitar los daños. Por eso, tampoco debemos tener ilusiones acerca de las negociaciones actuales.
Aun cuando las coaliciones de países en desarrollo tienen mayor peso ahora y están en condiciones de asumir un papel más significativo como socios permanentes en la mesa de negociaciones, de cualquier modo seguirán siendo menos poderosas políticamente que las grandes potencias, y las posibilidades que tendrán para trazar el programa y la orientación del organismo son muy limitadas.
Siete estrategias para que el tren permanezca descarrilado
¿Cuáles entonces deben ser nuestras estrategias? Al corto plazo, la próxima conferencia ministerial de la OMC en Hong Kong (a finales de 2004 o principios de 2005) será un momento decisivo. El tren puede entonces, o bien permanecer descarrilado o encarrilarse de nuevo y seguir adelante con nuevos bríos, en vista del contraataque agresivo de EEUU y la UE y sus tácticas de presión y amedrentamiento.
A continuación esbozamos algunas sugerencias para procurar que el tren permanezca descarrilado:
1) Mantener divididos a los Estados Miembros de la UE en torno a las ‘cuestiones de Singapur’, y los países en desarrollo deben insistir en que se las suprima del mandato de Doha y la OMC.
Las organizaciones de la sociedad civil europea hicieron un trabajo insigne antes de Cancún, cuando ejercieron presión sobre los diversos Estados Miembros para que abandonaran los ‘nuevos temas’ o cuestiones de Singapur. Como resultado de esa labor, los Estados Miembros de la UE están ahora divididos al respecto. Es necesario reforzar esas divisiones, de manera de dificultarle lo más posible a la Comisión Europea su tarea como negociador en nombre de los Estados miembros.
Los países en desarrollo deben insistir que las cuestiones de Singapur sean suprimidas del Programa de Doha para el Desarrollo y de la OMC en su conjunto, puesto que no hubo consenso durante la 5ª conferencia ministerial para iniciar ninguna de esas negociaciones, tal y como instruía la Declaración de Doha. Jurídicamente, se puede argumentar que el mandato de Doha ya está perimido. (Ver la nota informal de antecedentes titulada “The Post-Cancun Legal Status of Singapore Issues in the WTO”, publicada por el South Centre el 4 de noviembre de 2003). Los grupos de trabajo sobre los nuevos temas –Inversiones, Política de Competencia, Transparencia en la Contratación Pública, así como la Sesión Extraordinaria del Consejo sobre Bienes que aborda la Facilitación del Comercio—deben dejar de existir.
2) Insistir que se detengan las negociaciones agrícolas hasta que se frene por completo el dumping
Las organizaciones de la sociedad civil, especialmente en la UE y EEUU, deben insistirle a sus gobiernos que detengan las negociaciones agrícolas hasta el momento en que se hayan eliminado todos los subsidios que contribuyen directa o indirectamente al dumping en el comercio internacional agropecuario. Si bien es cierto que los pequeños productores agropecuarios del Norte también requieren apoyo, es importante que ese apoyo no contribuya al dumping. La Política Agrícola Común (PAC) de la UE, por ejemplo, debe establecer mecanismos para diferenciar los productos para el consumo interno de los productos para la exportación, y prohibir la entrega de subsidios a aquellos productos destinados para los mercados de exportación.
3) La Iniciativa sobre el Algodón
Es importante que esta iniciativa persevere, y que sea por una senda separada de las negociaciones agrícolas más generales. Este tema fue posiblemente una de las causales del colapso de la reunión en Cancún. Las dos áreas en las que EEUU y la UE no quieren ni poner el pie y, en consecuencia, donde se debe ejercer presión, son: i) garantizar la eliminación de los subsidios al algodón, y ii) brindar indemnización monetaria por los perjuicios ocasionados. Tanto Bruselas como Washington temen que indemnizar a los países africanos occidentales pueda sentar un precedente en la OMC que los obligue a indemnizaciones financieras futuras en otros sectores.
4) Negociaciones sobre acceso a los mercados de productos no-agropecuarios (NAMA)
Apoyar a los países en desarrollo en sus posturas de resistencia contra la liberalización drástica del sector industrial. Es necesario realizar más estudios sobre los impactos de la liberalización y la desindustrialización en el Sur, antes del reinicio de las negociaciones.
5) Rechazar el fortalecimiento de la Secretaría y los poderes del Director General, e insistir en la democracia y la transparencia
A pesar de los dichos del comisionado de comercio europeo Lamy que tildó a la OMC de “medieval”, su verdadera intención es retrotraerla la Edad de Piedra, de modo tal que sus procesos de toma de decisiones garanticen el predominio absoluto de las posturas de los países desarrollados. Entre las reformas que propone, la Comisión Europea (CE) está promoviendo que se estudie incrementar la financiación para la Secretaría y fortalecer los poderes del Director General (DG). Ambas propuestas son sumamente peligrosas.
La Secretaría de la OMC consta de unos 500 funcionarios y tiene un historial de apoyo a la agenda de las grandes potencias. Más que l@s presidentes, la Secretaría es responsable de la redacción de los borradores de negociación que invariablemente van en contra de los intereses de los países en desarrollo. De igual manera, tampoco se debe aceptar la propuesta de fortalecer el papel y las potestades del Director General. La posición del DG debe seguir siendo neutral, y el director general no debe intervenir en las negociaciones. Su fortalecimiento puede legitimar que el DG tome partido en las negociaciones, lo cual es algo que no debería ocurrir. Aun cuando el DG actual es a su vez presidente del Comité de Negociaciones Comerciales, su papel debe limitarse a facilitar las negociaciones entre los miembros, en lugar que a dirigir las negociaciones a su antojo.
6) Mantener vigentes las coaliciones de países en desarrollo
Las organizaciones de la sociedad civil deben infundirle ánimo a las coaliciones existentes en tanto que constituyen un contrapeso político frente al predominio de la alianza entre EEUU y la UE. Hay que denunciar públicamente las presiones sobre países específicos. En el ámbito nacional, las organizaciones deben apoyar e incluso cabildear a sus gobiernos para que participen activamente en esas coaliciones. Ello es necesario en vista de las maniobras explicitas y concertadas de EEUU y la UE para quebrar al G20 y asimismo a la Alianza/G70 (ACP, Unión Africana y Países Menos Adelantados). En Brasil, por ejemplo, se han detectado divisiones y diferencias entre el Ministerio de Agricultura y el Ministerio de Relaciones Exteriores, en virtud de las cuales el ministro de agricultura está acusando al canciller Celso Amorín, que lideró al G20 en Cancún, de alinearse con países como la India, cuya imagen pública es reconocida como proteccionista de su sector agrícola.
Cuán fuertes y cohesionados se mantengan el G20 y la Alianza será un factor determinante del resultado de la conferencia ministerial de la OMC en Hong Kong.
7) Mediano a largo plazo: En pos de sistemas comerciales más equitativos
A la larga, las organizaciones de la sociedad civil deben buscar alternativas más allá de la OMC y los acuerdos bilaterales de libre comercio, que en ambos casos se sustentan en privilegiar los intereses de las empresas transnacionales antes que las necesidades de los pueblos y su desarrollo. Los sistemas comerciales del futuro –quizás fundados más bien en la cooperación Sur-Sur y en asociaciones con otros pares con mayores afinidades políticas—deben colocar las necesidades de los pueblos y la ecología en el centro de las preocupaciones.
* Aileen Kwa trabaja en Ginebra como analista de políticas comerciales para Focus on the Global South.
