EN GINEBRA: EL BORRADOR DEL GATS APUNTA EN DIRECCIÓN PELIGROSA

EN GINEBRA: EL BORRADOR DEL GATS APUNTA EN DIRECCIÓN PELIGROSA
por Aileen Kwa*

(Ginebra, 30 de noviembre) Hay mucha ambigüedad en la sección sobre servicios en el texto borrador Ministerial (Anexo C) (1). Algunas partes del texto han sido redactadas en una forma deliberadamente sutil, para que no quede claro si habrá o no negociaciones sectoriales en el marco de las negociaciones del GATS posteriores a Hong Kong, tales como las que tuvieron lugar en 1997 sobre telecomunicaciones y servicios financieros.

En las últimas semanas los principales enfrentamientos que han tenido lugar en Ginebra entre los países desarrollados y la mayoría de los países, han girado en torno a la cuestión de las metas númericas –un nuevo enfoque a partir de una fórmula concebida para abrir los sectores de servicios.(2) Esto modificará claramente la actual arquitectura del GATS que se funda en un enfoque flexible de abajo hacia arriba. Ha habido fuerte oposición y la batalla planteada por los países en desarrollo, liderados por Brasil, ha sido bastante exitosa.

Sin embargo, debido a las ambiguedades del texto, una iniciativa peligrosa –de muchas maneras mucho más problemática que las “metas númericas”- ha sido dejada de lado hasta hace poco. Los delegados de los países en desarrollo no son completamente concientes de los peligros que se ocultan en dos párrafos aparentemente inocuos (7a-c). (3 y Anexo 1) Ellos han interpretado el párrafo 7 en el sentido de que está promoviendo un enfoque de “solicitudes-ofertas plurilaterales” (por ejemplo, cinco países desarrollados uniéndose para hacer una solicitud a ASEAN). De hecho ellos han sido conducidos a la confusión en forma deliberada, ya que sus socios de los países desarrollados les han dicho que las solicitudes conjuntas de Países Menos Adelantados a países desarrollados clave en el Modo 4, constituye un ejemplo de este enfoque de “solicitudes-ofertas plurilaterales”. Sin embargo, las intenciones de la UE y EE.UU. van mucho más allá de esta modalidad de negociación. Ellos quieren que se inicien negociaciones sectoriales en el GATS después de Hong Kong, utilizando el texto de Hong Kong como base para ello.

¿Cuál es la diferencia entre el enfoque de “solicitudes-ofertas plurilaterales” y las negociaciones sectoriales? El proceso plurilateral, similar al de las solicitudes-ofertas bilaterales, es informal. Se lleva a cabo entre quienes hacen las solicitudes y aquellos a los que se les pide mayores compromisos. No hay sesiones formales de negociación. No hay un Presidente formal. No quedan actas de estas negociaciones informales. Y lo más importante, no hay una “masa crítica” de países (que representen entre el 80-90% del comercio mundial en ese sector) al menos que las negociaciones se lleven a cabo en una cantidad tan grande de países, de forma de constituir efectivamente una “masa crítica” (una situación poco probable de ser completamente voluntario).

Que las negociaciones pueden tener lugar a partir de un enfoque de solicitudes-ofertas plurilaterales ya está escrito en el párrafo 11 de las directrices de negociación acordadas por todos lo miembros antes del inicio de las negociaciones del GATS en el 2001.

Sin embargo, si las “solicitudes-ofertas plurilaterales” lograran cierto dinamismo en algún momento y se convirtieran en una “masa crítica” lo suficientemente  grande, la naturaleza de las negociaciones puede adquirir fácilmente el carácter de negociaciones sectoriales como en el caso de las telecomunicaciones. Esta sutil diferencia es la que se está haciendo jugar en el texto borrador ambiguo, que los solicitantes capitalizarán inmediatamente después de Hong Kong.

El texto borrador de Hong Kong empuja las “solicitudes-ofertas plurilaterales” hacia un modo que garantizará esa “masa crítica”. Los párrafos 7ª y b permiten a los grupos de países realizar solicitudes a otros grupos de países. En la medida en que es altamente improbable que los países en desarrollo ingresen en forma voluntaria a estas agresivas negociaciones, 7b hace que sea obligatorio hacerlo para los países a los que se le han presentado solicitudes.

Al Anexo C se le da estatus legal completo en el párrafo 9 del principal texto borrador actual para la Ministerial de Hong Kong, que establece “Estamos determinados a intensificar las negociaciones en concordancia con los principios arriba planteados y con los Objetivos, Enfoques y Cronogramas establecidos en el Anexo C de este documento en la perspectiva de expandir la cobertura sectorial y modal de los compromisos y mejorar su calidad.”

¿Cual es la estrategia de juego de EEUU y la Comisión Europea en las negociaciones sectoriales?

La liberalización de los servicios implica enormes ganancias económicas para EE.UU. y la UE. Si bien los servicios constituyen el 70% de la economía global, representan sólo el 20% del comercio mundial total.

En Ginebra se han multiplicado los “grupos amigos” -lidererados por los países exportadores- que apoyan el proceso de solicitudes-ofertas bilaterales y de hecho han sido la fuerza motriz del proceso de solicitudes-ofertas bilaterales. Ellos se han unido para mapear las principales barreras en cada uno de los sectores de servicios, y este trabajo ha brindado la información calificada necesaria para sus gobiernos en las negociaciones. Ellos han producido cronogramas modelo de los compromisos que quisieran que el mundo en desarrollo asuma en la OMC, identificado exactamente los países que conformarían la necesaria masa crítica y la principales barreras en cada uno de estos países. Existen alrededor de 15 grupos amigos, incluyendo amigos (de la liberalización) de los servicios financieros, de las telecomunicaciones, de los audiovisuales, de los servicios de informática; de los servicios ambientales; de la distribución; de los servicios marítimos; del modo 4; de los servicios postales; de los servicios de construcción; del turismo; de las logística; de la energía; y de los servicios legales.

La estrategia de juego de EE.UU. y la Comisión Europea (e India a causa del modo 4) es otorgarle al trabajo de los grupos amigos una plataforma formal en la OMC y con el tiempo, constituir a la fuerza esa masa crítica en concordancia con el texto del párrafo 7b, ya sea mediante asistencia técnica o presión política como ocurrió en el caso de los servicios financieros. La ambición es replicar lo ocurrido en las telecomunicaciones y los servicios financieros, estableciendo una línea base de compromisos regulatorios armonizados en la mayor parte del mundo. En la medida en que esta agenda es conducida por los países exportadores, este marco de obligaciones y compromisos regulatorios quedará relegado frente a la exigencia de disposiciones sobre políticas de inversiones y de competencia que salvaguarden los intereses de las firmas extranjeras antes que los de los proveedores locales. Esto es exactamente así en el Documento de Referencia sobre Telecomunicaciones que incluso prohíbe los subsidios cruzados (una herramienta utilizada a menudo por los gobiernos y reguladores para posibilitar la cobertura universal de servicios).

Tal como comenta Robert Wolfe, Profesor Asociado de la Universidad de Queens en Ontario, haciendo referencia al Documento de Referencia sobre Telecomunicaciones, “El GATS no le otorga a los estados el derecho de regular; el GATS les sustrae ese derecho en la medida necesaria para la liberalización”.(4)

La ambición de cambiar la naturaleza de las negociaciones del GATS para dar lugar a negociaciones sectoriales más formales aparece claramente expresada en un discurso reciente de Robert Vastine, Presidente de la Coalición de las Industrias de Servicio de Estados Unidos (CSI, por su sigla en inglés):

”Si las negociaciones sobre servicios producen buenos resultados, bien podría ser por las ideas generadas por los Grupos Amigos. Para ser efectivos, sin embargo, ellos deben reclutar enérgicamente a un círculo mayor de Miembros, para alcanzar así la “masa crítica” que les permitirá hacer públicas sus propuestas y asegurarse de que las mismas logren una amplia aceptación.”(5)

Refiriéndose a las negociaciones sobre Telecomunicaciones y Servicios Financieros, Vastine las destaca como modelos a ser seguidos en las actuales negociaciones:

“Las dos negociaciones generaron un nuevo sentimiento de optimismo respecto al potencial que existe de que se desarrollen negociaciones sobre servicios exitosas en una ronda más amplia. Estas…generaron grandes expectativas de que se podrían lograr reducciones sustanciales en la barreras al comercio de servicios en una negociación de mayor dimensión a iniciarse en el 2000, tal como lo exige la agenda incorporada”.(6)

Hay que tener en cuenta además, que en la Ronda Uruguay se decidió que la Ronda concluiría pero que las negociaciones sectoriales continuarían. Se intentó con cuatro sectores: marítimo, modo 4, telecomunicaciones y financiero. Las negociaciones en sectores de mayor interés para las grandes potencias funcionaron –telecomunicaciones y servicios financieros. Las otras negociaciones colapsaron.

Del mismo modo, la intención de EE.UU. y la UE es presionar para que la Ronda de Doha concluya en 2006/7, pero que las negociaciones sectoriales en el marco del GATS continúen más allá de la Ronda de Doha, idealmente en unos 15 sectores que coinciden con los de los grupos amigos.

Los peligros de las negociaciones sectoriales para los países en desarrollo

En los servicios a diferencia de la agricultura y NAMA, los métodos tradicionales de protección del mercado no son mediante aranceles. Para los servicios la liberalización implica la eliminación de exigencias regulatorias que imponen límites a los inversionistas extranjeros, por ejemplo límites a la presencia comercial o a la propiedad extranjera de las empresas. Y según Richard Self, negociador jefe de EE.UU. para servicios en la Ronda Uruguay: “el enfoque particular de la iniciativa sectorial tiene en sí mismo enorme valor para la promoción de los intereses de los países que buscan compromisos mejorados en el sector o modo.”(7)

Para los países en desarrollo ese tipo de compromisos son altamente problemáticos:

En primer lugar, la profundidad de las obligaciones regulatorias tiende a colocar los objetivos de liberalización y “de fomento de la competencia” y los derechos de las empresas extranjeras, por encima de los objetivos nacionales, tales como la prestación universal.

Es poco probable que este marco regulatorio sea el que querrían la mayoría de los países en desarrollo, uno que permita el desarrollo de una fuerte industria de servicios nacional. (Ver Anexo 2 sobre la Disputa en la OMC entre EE.UU. y México por Telmex). Esto tendrá un impacto severo en el proceso de desarrollo económico de los países.

En segundo lugar, este tipo de regulación será un reflejo de los marcos regulatorios ya existentes en el mundo desarrollado, pero constituirá una enorme carga y un grave peligro para los países en desarrollo. Incluso los países en desarrollo más “adelantados” aún están aprendiendo el ABC de la regulación. Esta falta de experiencia, y de hecho, la no existencia de regulaciones nacionales adecuadas, constituirá una enorme desventaja en sus negociaciones con sus socios desarrollados.

En tercer lugar, en las negociaciones sectoriales, existe –en teoría- el concepto de libertad y flexibilidad. Sin embargo, hay una obligación de facto para todos los miembros de la OMC, no importa que participen o no en las negociaciones sectoriales. Para quienes participen, en teoría ellos pueden optar entre asumir la totalidad de los compromisos o sólo una parte. Igualmente quienes estén por fuera pueden en teoría negarse por completo a ser parte de las negociaciones. Sin embargo, en la práctica, una vez que se haya acordado una línea base de compromisos o marco regulatorio, ésta se transforma en la “norma” mínima  consolidada en el derecho internacional que será utilizada por los inversionistas extranjeros como la vara con que medir a todos los países. Esta norma será vista como la garantía mínima de protección de sus intereses. Esto afectará a todos los Miembros de la OMC, ya sea que estén dentro o fuera de las negociaciones, por lo que esta obligación oculta no puede ser subestimada.

En cuarto lugar, los mercados de servicios estarán mucho más concentrados cuando los mercados de los países en desarrollo se abran. La mayoría de los países en desarrollo no tiene la más mínima capacidad para exportar. La mayoría de ellos son importadores de servicios. En un ambiente más concentrado aún, será extremadamente difícil, si no imposible, para los países en desarrollo fortalecer sus industrias de servicios locales, lo que tendrá un impacto devastador para su desarrollo económico futuro.

* Aileen Kwa es investigadora asociada de Focus on the Global South. Ella ha dado seguimiento a las negociaciones de la OMC durante 10 años.

ANEXO 1: BORRADOR DEL TEXTO MINISTERIAL

El párrafo 7 a-c (Anexo C) que aparece encubierto como una solicitud-oferta plurilateral, pero que en realidad abre camino al inicio de iniciativas sectoriales, debe suprimirse. Su contenido va más allá que las Directrices de Negociación y no debe ser aceptado.

Párrafo 11b (Anexo C) “Grupos de miembros que presenten solicitudes plurilaterales a otros Miembros deberían presentarlas antes de [febrero de 2006…]” también debe suprimirse.

El Párrafo 9 del texto  Borrador  principal de la Ministerial que estipula que las negociaciones deben intensificarse mediante la cobertura sectorial y modal de los compromisos, debe suprimirse. Esto es contrario a las Directrices de Negociación y a la flexibilidades del GATS.

ANEXO 2: DISPUTA SOBRE MÉXICO Y ESTADOS UNIDOS EN TORNO A TELMEX

En abril de 2004 un panel de resolución de disputas de la OMC falló contra México en una causa presentada ante la OMC por EE.UU., alegando que las leyes y regulaciones de México eran anti-competitivas y contradecían la Sección 1 del Documento de Referencia sobre Telecomunicaciones que México había firmado. El panel sentenció que México no había garantizado que los proveedores de telefonía básica de EE.UU. tuvieran igual acceso a, y uso de, las redes y servicios de la tecnología pública. La empresa mexicana Telmex le había cobrado tasas de interconexión más altas al proveedor estadounidense. México trató de defender sus regulaciones respecto al cobro de tasas sobre la base de que las mismas fueron diseñadas para incluir los costos del desarrollo de la infraestructura de las telecomunicaciones –una necesidad de los países en desarrollo. El panel, sin embargo, aceptó el argumento de EE.UU. de que las tarifas cobradas deberían referirse solamente a los servicios específicos requeridos por las empresas extranjeras. No se podía incluir un aporte al desarrollo de la infraestructura de las telecomunicaciones de México en la tarifa.

México argumentó también que sus compromisos debían ser interpretados a la luz de las disposiciones sobre trato especial y diferenciado del GATS –párrafo 5 del preámbulo y Artículo IV del GATS que reconocen que los Miembros necesitan: “fortalecer la capacidad, eficiencia y competitividad de sus servicios nacionales”. Sin embargo el panel concluyó que:

”Estas disposiciones describen los tipos de compromisos que los Miembros deberían hacer, cuando se trata de Miembros de países en desarrollo; ellas no brindan una interpretación de los compromisos ya adquiridos por esos Miembros de países en desarrollo”.

Fuente: UNCTAD 2005 “Comercio de Servicios e Implicancias para el Desarrollo”, TB/B/COM.1/71. Gould, Ellen, “WTO Panel Rules
Against Special and Differential Treatment for Development
Countries”, www.mediatrademonitor.org/node/view/8

Notas
1. Texto Ministerial, 26 de noviembre de 2005, JOB(05)/298.
2. La Comisión Europea ha propuesto que los países desarrollados abran 139 de los 163 subsectores, y los países en desarrollo 93 subsectores. Estados Unidos ha contribuido a avivar el fuego en la pasada semana al difundir su propuesta sobre “metas colectivas” (los países en desarrollo como un grupo que
3. El párrafo 7 establece: “Además de las negociaciones bilaterales, acordamos que la negociación sobre solicitudes/ofertas también debería ser llevada a cabo en forma plurilateral en concordancia con los principios del GATS y las Directrices y Procedimientos para las Negociaciones sobre Comercio de Servicios. Los resultados de tales negociaciones deberán extenderse sobre una base MFN. Estas negociaciones deberían organizarse de la seguiente manera: a) Cualquier Miembro o grupo de Miembros puede presentar solicitudes o solicitudes colectivas a otros Miembros en cualquier sector o modo específico de prestación, identificando sus objetivos para las negociaciones en ese sector o modo de prestación, b) Un Miembro o grupo de Miembros que han hecho tales solicitudes  en un sector o modo de prestación específico junto con los Miembros a quienes se le haya hecho las solicitudes, y cualquier otro Miembro interesado, deberán iniciar negociaciones plurilaterales para considerar tales solicitudes. C) Las negociaciones plurilaterales deberían ser organizadas en la perspectiva de facilitar la participación de todos los Miembros, teniendo en cuenta la limitada capacidad de las delegaciones más pequeñas para participar en tales negociaciones.” (JOB(05)/298 26November 2005)
4. Wolf Robert, “Regulatory Transparency, Developing Countries and the Fate of the WTO”, http://www.cpsa-acsp.ca/paper-2003/wolfe.pdf
5. Vastine, Robert, 2005 “Services Negotiations in the Doha Round: Promise and
Reality”, Conferencia sobre Perspectivas en el Programa de Desarrollo de Doha, Escuela de Política Pública Gerald R. Ford, Universidad de
Michigan, 21 de octubre.
http://www.uscsi.org/publications/papers/UMichPaper_102105.pdf
6. Vastine, 2005 ibid. 7. Self, Richard 2005 “Revitalizing the WTO
Services Negotiations with Development Friendly Approaches”.
Documento encargado por DFID.