LA ERA WOLFENSOHN EN EL BANCO MUNDIAL: UNA DÉCADA DE CONTRADICCIONES
por Walden Bello y Shalmali Guttal
Con todo el bullicio generado por la designación de Paul Wolfowitz como su sucesor, la gestión del Presidente saliente del Banco Mundial James Wolfensohn al frente del Banco no ha sido hasta ahora seriamente evaluada.
La de Wolfensohn fue una presidencia ambiciosa. Wolfensohn, australiano nacionalizado estadounidense, fue elegido por el Presidente Bill Clinton para dirigir la institución multilateral de crédito más grande del mundo en 1995 y prometió transformar al Banco para hacerlo más sensible a las necesidades de los países en desarrollo. En ese momento la institución era identificaba por sus programas de ajuste estructural –que habían distorsionado las economías de los países en desarrollo sin generar crecimiento—y por sus proyectos polémicos, como los planes de reasentamiento en la Amazonía e Indonesia –claramente desestabilizadores desde el punto de vista social y ambiental—y las grandes represas, las más notables quizás la de Arun III en Nepal y Sardar Sarover en India.
La ofensiva de relaciones públicas
Al comienzo las cosas parecían ir por el camino marcado por Wolfensohn, que contaba con el apoyo de una maquinaria de relaciones públicas bien aceitada, encabezada por Mark Malloch-Brown, ex economista y escritor.(1) Wolfensohn intentó remodelar la imagen del Banco para hacerlo parecer una institución que no sólo estaba dejando atrás los ajustes estructurales, sino que también pretendía transformar la eliminación de la pobreza en su misión principal, a la vez que promover el “buen gobierno” y una política crediticia sensible a los temas ambientales. Se abrieron canales a la sociedad civil, en particular con la formación del Comité de Organizaciones No Gubernamentales sobre el Banco Mundial. Sin embargo muchas organizaciones de la sociedad civil, como la red 50 Años Basta ( 50 Years is Enough ), se quejaron que las consultas del Banco a la sociedad civil eran parte de una estrategia basada en el principio de “dividir para reinar”, que buscaba separar a las ONG “razonables” de las “irrazonables”. Por cierto, no pocas ONG influyentes fueron seducidas por las promesas de Wolfensohn de cambios en el enfoque y los programas del Banco.
Durante la crisis financiera asiática de 1997-98, Wolfensohn y su economista en jefe Joseph Stiglitz lograron alejar al Banco de la mira de las protestas populares dirigiéndolas hacia el FMI, cuando Stiglitz y otros economistas cuestionaron públicamente la sabiduría de las políticas de liberalización de las cuentas de capital promovidas por el Fondo, que habían jugado un papel clave en la crisis. El Banco también intentó desviar las críticas de su propio papel en el manejo de la crisis, atribuyendo las razones de la crisis asiática al “capitalismo amiguista corrupto” predominante en los países golpeados por la crisis, ganando así crédito para sus llamamientos en pos del “buen gobierno”.
El Informe Meltzer
Entonces en febrero de 2000, como salido de la nada, apareció el informe de la Comisión Asesora sobre instituciones financieras internacionales del Congreso de los Estados Unidos. Encabezada por el académico conservador Alan Meltzer, los hallazgos de la Comisión basados en datos provenientes del propio Banco resultaron devastadores: 70% de los préstamos del Banco se concentraban en once países miembro, en tanto el resto (145 países) debían arreglarse con el restante 30%; el 80% de los recursos del Banco se dedicaban no a los países más pobres sino a aquellos más ricos que gozaban de buenas calificaciones de crédito y por tanto podían conseguir financiación en los mercados de capital internacionales; el índice de fracaso de los proyectos del Banco se ubicaba entre el 65 y 70% en las sociedades más pobres y entre 55 y 60% en todos los países en desarrollo. En síntesis, el papel del Banco en su pretendida misión de aliviar la pobreza mundial era completamente irrelevante.
Privado de la capacidad para las relaciones públicas de Malloch-Brown que dejó el Banco para dirigir el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, el Banco no supo como responder. Para desazón de Wolfensohn, muy pocos salieron en defensa del Banco. Por cierto, resultó bastante más interesante que muchos críticos de todo el espectro político de izquierda, derecha y centro, coincidieran con las conclusiones del informe, aunque no necesariamente con su principal recomendación de reducir al Banco para transformarlo en una Autoridad de Desarrollo Mundial que administrara las donaciones de la ayuda externa, devolviendo sus programas de crédito a los bancos de desarrollo regionales. Entre los críticos estuvo el aliado ocasional de Wolfensohn, el gurú de las finanzas George Soros, quien coincidió con el conservador Meltzer en que el “negocio crediticio [del Banco] es ineficiente, ya no es adecuado, y en algunos aspectos es contraproducente … y necesita ser reformado para eliminar las consecuencias adversas no intencionales”.
El Banco Mundial y la buena gobernanza
Entretanto, las consecuencias políticas de la crisis financiera asiática hicieron estragos en términos del objetivo declarado del Banco de promover el “buen gobierno”. Este objetivo tan sonoramente proclamado por el Banco fue duramente desmentido por las sensacionales revelaciones de la relación del Banco con el régimen de Suharto en Indonesia –relación que persistía ya bien avanzada la era Wolfensohn. Indonesia, un “país de concentración” de la ayuda del Banco, recibió unos US$ 30.000 millones que a lo largo de 30 años sirvieron para alimentar la dictadura que gobernaba el país. Según Jeffrey Winters y otros especialistas en Indonesia, el Banco aceptó estadísticas falsas, sabía y toleraba que 30 centavos de cada dólar entregado al régimen fueran destinados a un embudo de corrupción, legitimó la dictadura haciéndola pasar como modelo para otros países, y fue complaciente con la situación de los derechos humanos del país, y con el control monopólico de la economía en manos de la camarilla de Suharto. La caída de Suharto a raíz de las revueltas de 1998 y 1999 acompañó la erosión que sufrió la credibilidad del Banco Mundial y su retórica del buen gobierno.
El Banco recibió nuevos golpes al hacerse públicas noticias de corrupción y malas prácticas en proyectos de infraestructura apoyados por el Banco. Entre ellos cabe destacar el Proyecto de represa hidroeléctrica en las Tierras Altas de Lesotho (LHWP por sus siglas en inglés) y la represa de las Cataratas de Bujagali en Uganda. En 2001, la Suprema Corte de Lesotho comenzó a investigar denuncias de soborno presentadas contra varias importantes empresas internacionales constructoras de represas y funcionarios públicos relacionadas con el proyecto LHWP. En vez de apoyar ese proceso judicial que a nivel nacional buscaba establecer responsabilidades, el Banco condujo en silencio su propia investigación interna en tres de las compañías acusadas de pagar sobornos, y concluyó que la evidencia no era suficiente para condenarlas por corrupción. En 2002, la Suprema Corte de Lesotho finalmente emitió una sentencia condenatoria por el pago de sobornos para cuatro de las compañías, entre ellas Acres International , un aliado histórico del Banco y uno de sus contratistas preferidos, que había sido absuelto en la investigación interna del Banco. Pasó bastante más de un año antes que el Banco finalmente anunciara que excluiría a Acres International de cualquier contrato del Banco por un período de tres años.
El fiasco de la Iniciativa para los PPME
Una iniciativa importante lanzada por el Banco durante la era Wolfensohn –el plan para reducir la deuda del Tercer Mundo- también tuvo problemas. La iniciativa había sido pensada para contrarrestar las crecientes demandas de anulación total de la deuda de los países en desarrollo que se habían hundido en enormes deudas a partir de la crisis de comienzos de la década de 1980. Sosteniendo que la cancelación de la deuda no era realista, el Banco propuso la reducción de la deuda. Luego recortó drásticamente el número de países elegibles para la reducción de la deuda a 42 de los 165 países en desarrollo –creando así la Iniciativa para los “países pobres muy endeudados” (PPME). Además estipuló que la reducción de la deuda de los países elegibles sería otorgada por los grandes acreedores a cambio de que los deudores implementaran “reformas económicas”.
Anunciada con bombos y platillos en la reunión del G7 en Colonia, Alemania, en julio de 1999, la Iniciativa para los PPME cayó en desgracia unos años más tarde. Finalmente resultó que abarcaba solamente el 6,4% del total de la deuda de los países más pobres del mundo, según estimaciones de la organización caritativa británica Christian Aid . Además, desde 2002, solamente 20 de los 42 países elegibles estaban en condiciones de cumplir con las condiciones políticas impuestas por el Banco y el FMI. Se supo que de estos 20 países, a pesar de las reducciones de sus deudas según lo programado, cuatro tendrían que realizar pagos por servicio de la deuda en el período 2003-2005 que superarían el servicio anual correspondiente al período 1998-2000; cinco pagarían lo mismo que antes de la Iniciativa para los PPME; y seis tendrían una reducción anual en el servicio de la deuda de apenas 15 millones de dólares. En respuesta a las críticas de que la reducción real de la deuda de los PPME sería muy escasa, el Banco Mundial culpó a la caída en los precios de las exportaciones de los países en desarrollo, aunque admitió que la mitad de los países comprendidos en la iniciativa seguirían sufriendo cargas de deuda insostenibles al finalizar el programa.
El informe del Banco del 3 de septiembre de 2002, sobre el estado de ejecución de la Iniciativa para los PPME demostraba que la estrategia del Banco para los países incluidos en el programa PPME consistente en “dejar atrás el endeudamiento” a través de la exportación de productos básicos no funcionó. Los indicadores de la deuda empeoraron, particularmente para los países dependientes de la exportación de algodón, marañón (castañas de cayú), pescado y cobre. Sin embargo, con la excepción de algunas modificaciones menores aquí y allá en los números, “cláusulas de suspensión” y “puntos de culminación”, la estrategia de los PPME permaneció intacta y el Banco no hizo ningún esfuerzo para revisarla en base a la evidencia proporcionada por sus propios informes internos.
Ajuste estructural con otro nombre
Wolfensohn promovió los programas de Estrategia de Reducción de la Pobreza (ERP) en sustitución de los programas de ajuste estructural muy desacreditados, que habían constituido el principal enfoque de desarrollo del Banco y el FMI desde la década de 1980. El cambio de discurso, no obstante, no se reflejó en la realidad, que, según varios estudios realizados por grupos de la sociedad civil, mostró una continuidad. Como lo comprobara un estudio realizado por la Red Europea sobre Deuda y Desarrollo, si bien el énfasis de las ERP está puesto en la importancia de las redes de seguridad social y la reducción de la pobreza, prescriben reformas macroeconómicas “no discutidas”, y resulta difícil distinguirlas de los marcos macroeconómicos anteriores que promovían el logro de un crecimiento rápido a través de la liberalización y la privatización. Además, el tan mentado “enfoque participativo” de los ERP terminaba siendo “poco más que algunas consultas con unas pocas organizaciones liberales prominentes de la sociedad civil, y no un diálogo público sustantivo sobre las causas de incidencia de la pobreza”.
Una investigación detallada de las ERP realizada por Focus on the Global South en Vietnam, la República Democrática Popular de Laos y Camboya llega a conclusiones todavía más tajantes. Según este estudio las ERP imponen la misma fórmula que los programas de ajuste estructural con sus medidas de “talle único” de desregulación, liberalización y mercantilización de los derechos a la tierra y los recursos(ver “ The PRSP is a comprehensive program for structural adjustment, in the name of the poor .” (La Estrategia de Reducción de la Pobreza, un programa genérico de ajuste estructural, en nombre de los pobres): http://www.focusweb.org/main/html/modules.php?op=modload&name=News&file=article&sid=252 )
El Banco Mundial y el medioambiente
El esfuerzo de Wolfensohn para convencer al mundo de que el Banco Mundial se estaba transformando en una agencia sensible a los temas ambientales nació muerto. En 1990, muchos ecologistas expresaron consternación porque el Banco había sido escogido como la agencia principal a cargo del Fondo para el Medioambiente Mundial(GEF, por su sigla en inglés)—un canal multilateral para los préstamos relacionados con el medioambiente– siendo que el Banco es uno de los financiadores más grandes de proyectos de infraestructura desestabilizadores del medioambiente. En contraste agudo con su discurso, las acciones de Wolfensohn simplemente confirmaron esos temores. Durante la presidencia de Wolfensohn el Banco fue un sostén incondicional del controvertido oleoducto Chad-Camerún, que dañaría severamente áreas ecológicamente frágiles como el Bosque Litoral Atlántico de Camerún. Además, se descubrió que la gerencia del Banco estaba violando sus propias reglas sobre medioambiente y reasentamientos, cuanto intentó hacer aprobar el Proyecto de Reducción de la Pobreza en el Occidente de China, que habría transformado un ecosistema árido que sirve de sustento a pastores de ovejas de las minorías de tibetanos y mongoles, en tierras agrícolas para poblaciones provenientes de otras partes de la China. La presión mundial de grupos de la sociedad civil obligó a cancelar varios de los peores aspectos del programa, pero otros elementos del mismo que constituían una amenaza para el medioambiente resultaron aprobados.
Una análisis somero de la cartera de préstamos del Banco realizado por la organización ecologista internacional Amigos de la Tierra reveló la verdad detrás del discurso: los préstamos para el medioambiente considerados como porcentaje del total del crédito otorgado se redujeron del 3,6% en 1994 a 1,02% en 1998; los fondos dedicados a proyectos ambientales se redujeron en un 32.7% entre 1998 y 1999; y en 1998, más de la mitad de todos los préstamos otorgados por las secciones del Banco Mundial para el sector privado tuvieron como destino proyectos desestabilizadores del medioambiente tales como grandes represas, carreteras y usinas de energía eléctrica. Por eso no fue sorpresa que en la Asamblea del Fondo para el Medioambiente Mundial (GEF) que tuvo lugar en Nueva Delhi en 1998, el Banco recibiera duras críticas de un panel de expertos internacionales que lo acusó de abandonar los objetivos del GEF. Tan marginado estuvo el personal asignado al medioambiente dentro de la burocracia del Banco que Herman Daly, distinguido economista ecologista, renunció al Banco porque consideró que él y otros ambientalistas dentro del Banco estaban teniendo un impacto mínimo en la política de la agencia.
Manipular a la sociedad civil
La oposición a los proyectos con impactos negativos económicos, sociales y ambientales motivó a Wolfensohn a procurar manejar las críticas provenientes de la sociedad civil mediante propuestas de “compromiso constructivo” y “diálogos multisectoriales”. Los ejemplos más destacados en ese sentido fueron la Revisión Participativa de los Programas de Ajuste Estructural (SAPRI por sus siglas en inglés), la Comisión Mundial de Represas (CMR) y la Revisión de las Industrias Extractivas (RIE). Aunque las tres iniciativas se centraron en diferentes áreas de trabajo del Banco, las tres buscaban sentar a sus críticos alrededor de una mesa de negociaciones, en un intento por demostrar que el Banco deseaba cambiar, escuchar a sus detractores y ser más sensible a las críticas sobre su funcionamiento y sus políticas. Pero la realidad demostró casi lo contrario, y en los tres casos el Banco se mostró renuente a aceptar los resultados de estas iniciativas, y más aún a ponerlos en práctica. Un análisis rápido de estas experiencias podría resultar ilustrativo para quienes todavía abrigan ilusiones de que a partir del diálogo con el Banco es posible lograr cambios sustantivos en sus políticas y operaciones.
La iniciativa para la revisión participativa de los programas de ajuste estructural
El intento de Wolfensohn de “sentirse bien” fue puesto a prueba -y fracasó rotundamente- en su primer ejercicio de “compromiso constructivo” cuando embarcó al Banco en la Revisión Participativa de los Programas de Ajuste Estructural (SAPRI). Wolfensohn había llegado al Banco Mundial en 1995, coincidiendo con el momento en que la campaña ‘50 Años Basta’ estaba tomando fuerza. Este movimiento –compuesto de grupos ecologistas y defensores de la justicia económica que apuntaban sus críticas a los desastrosos resultados de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) y los proyectos de infraestructura y energía del Banco— y la cobertura de prensa que generó amenazaron con transformar la presidencia de Wolfensohn en un fracaso aun antes de que asumiera. En un esfuerzo por diluir la crítica externa contra el Banco y posiblemente con la intención de anunciar el advenimiento de un “nuevo” Banco Mundial, Wolfensohn aceptó el desafío de la sociedad civil que propuso realizar una evaluación conjunta de los programas de ajuste estructural (PAE) en la que participara el Banco, la sociedad civil y los gobiernos, y accedió a participar en la iniciativa SAPRI que fue lanzada finalmente en 1997.
Esta iniciativa fue diseñada como un ejercicio de campo tripartito, y un equipo de la sociedad civil trabajó con un equipo del Banco –nominado por Wolfensohn—para desarrollar una metodología global transparente y participativa de recolección y documentación de las pruebas de los impactos de los PAE impulsados por el Banco Mundial y el FMI a nivel local y nacional en siete países. El trabajo incluyó talleres locales, foros nacionales e investigaciones de campo. El proceso también fue asumido por organizaciones de la sociedad civil en dos países más en los que el Banco y los gobiernos se negaron a participar.
A pesar de haber acordado las reglas comunes del ejercicio y la metodología de revisión, el equipo del Banco Mundial jugó un papel obstruccionista a lo largo de todo el proceso. Por ejemplo, en los foros públicos, en vez de escuchar y aprender de las pruebas presentadas por los representantes de la sociedad civil sobre los impactos de los PAE, casi siempre hizo argumentaciones, y finalmente reclamó que las presentaciones en los foros (que eran parte de los insumos cualitativos acordados) no constituían nada más que una “evidencia anecdótica”. Asimismo, mientras la sociedad civil a nivel nacional tendía a aceptar los hallazgos de la investigación conjunta a pesar de tener reservas, el Banco casi siempre encontraba fallas importantes en los informes borradores. En Bangladesh, las objeciones del Banco al informe conjunto que cubría cuatro o cinco temas, sumaban más 50 páginas. Los grupos de la sociedad civil se mantuvieron firmes sin embargo en exigir que el Banco respetara los compromisos asumidos en materia de metodología y sobre el proceso, y siguieron adelante con las investigaciones de campo, en las que comenzó a surgir una creciente cantidad de datos sobre los impactos de los PAE aportados por organizaciones campesinas, de trabajadores, de mujeres y de pueblos indígenas, e incluso por los gobiernos. Muchas dependencias gubernamentales participaron de buena fe en estas investigaciones, aunque se interrogaban con inquietud si el Banco estaría dispuesto a aceptar las conclusiones.
A medida que decaía la capacidad del Banco para controlar el proceso en los diversos países, también disminuía su capacidad de controlar el resultado de la Revisión. Incluso antes que se llegara a los foros nacionales finales y concluyentes, las investigaciones ya indicaban la presencia de problemas importantes en todos los aspectos de los programas de ajuste –desde la liberalización del comercio y el sector financiero a la privatización de las empresas públicas y las reformas del mercado laboral. Reacio a salir al público con estas conclusiones, el equipo del Banco se retractó de un acuerdo previo (escrito) de presentar todas las conclusiones de la iniciativa SAPRI en un gran foro público en Washington DC con la presencia de Wolfensohn. En su lugar, el equipo del Banco insistió en realizar una reunión técnica de cierre y una pequeña sesión en Washington DC que fue fijada en una fecha en la que Wolfensohn no estaría en la ciudad. Lo que es más importante, ese equipo ahora insistía en que el Banco y la sociedad civil redactaran por separado cada cual su propio informe. El informe del Banco utilizó una investigación propia como base para sus conclusiones y apenas hizo referencia a los cinco años del proceso de evaluación participativa de la iniciativa SAPRI. En agosto de 2001, el Banco se retiró de la SAPRI y enterró todo el ejercicio, y salvo declarar que había aprendido mucho en el proceso de la Revisión Participativa, no se comprometió a reformular sus políticas de crédito en función de las conclusiones de la iniciativa SAPRI.
El 15 de abril de 2002 se publicó el informe completo de la SAPRI (bajo el nombre de SAPRIN, para incluir las conclusiones de los dos países en los que la sociedad civil condujo investigaciones sin la participación del Banco)con muchísima cobertura de prensa. El Banco volvió a la refriega y Wolfensohn solicitó una reunión con los miembros de SAPRIN. Se lamentó de que ni él ni su personal habían estado en contacto con la SAPRI, y prometió leer el informe y analizarlo seriamente en el futuro próximo. Hasta la fecha, sin embargo, ni el Banco ni Wolfensohn se han comprometido a revisar ni introducir cambios a sus préstamos de ajuste. Por el contrario, las políticas de ajuste estructural continúan siendo el pilar principal de los préstamos que otorgan el Banco y el Fondo a través de los Documentos de Estrategia de Reducción de la Pobreza (DERP) y el Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP).
La Comisión Mundial sobre Represas
Al igual que la Iniciativa SAPRI, la Comisión Mundial sobre Represas (CMR) también resultó una piedra en el zapato para el Banco. Creada en 1997 tras una reunión convocada por el Banco Mundial y la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN) en Gland, Suiza, la CMR fue el primer organismo en realizar una evaluación mundial exhaustiva e independiente sobre la eficiencia de las grandes represas en materia de desarrollo, y proponer normas internacionalmente aceptables para mejorar la evaluación, planificación, construcción, operación y financiación de los grandes proyectos de represas. Aunque fue co-auspiciada por el Banco Mundial, el origen de la CMR se remonta a las numerosas luchas de resistencia encabezadas por las comunidades afectadas por las represas con el apoyo de ONG en todo el mundo, especialmente aquellas cuyo blanco fueron los proyectos financiados por el Banco Mundial a partir de mediados de la década de 1980 en adelante. Presidida por el ministro sudafricano de Recursos Hídricos Kader Asmal, la CMR estuvo integrada por doce comisionados eminentes, e incluyo representantes de la industria constructora de represas, los movimientos anti-represas, los pueblos indígenas, organizaciones de la sociedad civil, el sector público y la academia. A lo largo de dos años y medio, la CMR encomendó la realización de una enorme cantidad de investigaciones y recibió casi 1000 informes de todas partes del mundo sobre los aspectos ambientales, sociales, económicos, técnicos, institucionales y de desempeño de las grandes represas. El trabajo de la Comisión fue monitoreado por el Foro de la CMR, donde participaban representantes de instituciones de investigación internacionales, ONG, gobiernos donantes, el sector privado e instituciones multilaterales incluido el Banco Mundial.
El informe final de la CMR titulado “Represas y desarrollo: un nuevo marco para la toma de decisiones” fue presentado por Nelson Mandela en Londres en noviembre de 2000. A pesar de las profundas diferencias de origen y enfoques políticos de los involucrados en el proceso de la CMR, el informe fue ampliamente aclamado como un marco imparcial y progresista para la toma de decisiones en la planificación futura sobre recursos hídricos y energía.
Aunque la CMR trabajó en forma independiente del Banco Mundial, el Banco jugó un papel más activo en la elaboración del Informe de la CMR que ninguna otra institución. Los representantes del Banco fueron miembros activos del Foro de la CMR y el Banco fue consultado en todas y cada una de las etapas del programa de trabajo de la CMR. El presidente del Banco, Wolfensohn, llegó incluso a elogiar el proceso de la CMR como un modelo a seguir en futuros diálogos multisectoriales. Esas alabanzas, sin embargo, no se tradujeron en una reflexión y aprendizaje sobre las pruebas reunidas por la CMR, ni en compromisos de aplicación de las nuevas directrices propuestas en el Informe de la Comisión.
Aunque el informe de la CMR fue bien recibido por los donantes bilaterales, otros bancos multilaterales (como el Banco Asiático de Desarrollo y el Banco Africano de Desarrollo) e incluso por algunas asociaciones industriales (como la Comisión Internacional de Grandes Represas –ICOLD por sus siglas en inglés), la respuesta del Banco Mundial se caracterizó por una asombrosa falta de compromiso efectivo para aprender de los errores pasados, e incluso tergiversó las conclusiones del Informe. En la presentación del Informe en noviembre de 2000, Wolfensohn declaró que el Banco consultaría la opinión de sus accionistas. La postura subsiguiente del Banco se basó fundamentalmente en las respuestas de las agencias gubernamentales especializadas de los principales países constructores de represas, que rechazaron las conclusiones y las directrices del Informe, considerándolas inaplicables e incluso contrarias al desarrollo. En una declaración del 27 de marzo de 2001, el Banco Mundial dijo que “en consonancia con las aclaraciones proporcionadas por la Presidencia de la CMR, el Banco Mundial no ‘adoptará exhaustivamente las 26 directrices de la CMR’, pero las usará como punto de referencia al discutir inversiones en represas”. Y agrega que “éste ha sido un diálogo sin precedentes y altamente productivo entre todas las partes. El Banco Mundial considera que estos diálogos son muy importantes para el tratamiento de muchos temas de desarrollo que son polémicos, y continuará participando en los mismos en el futuro”.
En 2001, el Banco Mundial emprendió una revisión de su política de reasentamientos y diseñó una nueva Estrategia Sectorial sobre Recursos Hídricos (WRSS por sus siglas en inglés), mas en ninguno de esos documentos incorpora las recomendaciones del Informe de la CMR de manera significativa. Por el contrario, ambas políticas reflejan un debilitamiento de las normas del Banco respecto de las dimensiones sociales, ambientales y económicas de los proyectos financiados por el Banco. En una carta al Presidente Wolfensohn del 12 de julio de 2002, los 12 comisionados de la CMR decían: “dado que uno de los puntos más destacados de la WRSS es recomendar que el Banco vuelva a participar activamente en el financiamiento de represas de gran porte (a las que se refiere la WRSS como infraestructuras hidráulicas de alto rendimiento y alto riesgo), creemos que no es inteligente descartar sin justificación ni explicación las recomendaciones de la primera revisión de las represas a escala mundial, aprobadas por consenso y elaboradas mediante un amplio proceso participativo apoyado por el Banco Mundial”.
La Revisión de las Industrias Extractivas
La experiencia de la CMR volvió a repetirse todavía en otro “diálogo entre todas las partes” en la Revisión de las Industrias Extractivas (RIE). La RIE fue anunciada en septiembre de 2000 durante la reunión anual del Banco y el FMI celebrada en Praga. Cuestionado por el Presidente de Amigos de la Tierra Internacional Ricardo Navarro en una reunión pública donde denunció los impactos de los proyectos petroleros, mineros y de gas financiados por el Banco Mundial, Wolfensohn respondió –para sorpresa de su personal- que el Banco asumiría una revisión mundial para analizar si su participación en las industrias extractivas era compatible y consecuente con su objetivo proclamado de reducción de la pobreza. Dirigido por el ex ministro de medioambiente indonesio Emil Salim –una figura controvertida a los ojos de los movimientos ecologistas populares- el proceso de la RIE fue menos exhaustivo, menos independiente y menos participativo que el de la CMR. Quizás como reflejo de las lecciones aprendidas del proceso de la CMR, el Banco Mundial intentó mantener mayor control sobre la investigación y las consultas de la RIE, y a pesar de las protestas de los movimientos populares y las ONG participantes, el personal del Banco mantuvo una actitud activa de escrutinio de los insumos del proceso. Los movimientos populares y las ONG dieron una dura batalla para garantizar que la información fáctica sobre los impactos de las industrias extractivas sobre diferentes sectores de la sociedad fuera incluida en la revisión.
El Informe de la RIE fue publicado en Lisboa el 11 de diciembre de 2003 y, a pesar de la interferencia del Banco, resultó ser un documento sorprendentemente fuerte. Aunque no respondió a todas las inquietudes y demandas de los movimientos populares y las ONG, utiliza términos muy fuertes y recomienda al Banco y su brazo para el sector privado, la Corporación Financiera Internacional (CFI), que cesen su intervención en las industrias del petróleo, la minería y el gas en un plazo no mayor de cinco años, y que vuelquen su financiación hacia proyectos de energía renovable. El Informe provocó un escándalo entre los financistas privados (como el Citibank, ABN Amro, WestLB y Barclays) para quienes la participación del Banco en estas industrias es un elemento esencial previo a su aprobación de financiación para esos proyectos.
Tal y como ocurrió con el Informe de la CMR, el Banco Mundial ignoró muchas de las recomendaciones más importantes del Informe de la RIE. Después de su publicación, se filtró una copia de la respuesta de la gerencia del Banco (preparada en nombre del Presidente Wolfensohn) donde se rechazaba de plano la ambiciosa propuesta de que el Banco culminara su desvinculación financiera con las industrias extractivas en el 2008. Según el informe de la gerencia: “adoptar esta política no sería compatible con la misión del Grupo del Banco Mundial de ayudar en la lucha contra la pobreza y en la mejora de las condiciones de vida de los pueblos del mundo en desarrollo”, y al dejar de financiar los proyectos petroleros se “penalizaría injustamente a países pequeños y pobres que necesitan los ingresos derivados de estos recursos para estimular el crecimiento económico y aliviar la pobreza”. A modo de ejemplo, el informe de la gerencia mencionaba a Chad y Camerún, países en los que el Banco, a pesar de la estruendosa oposición de las comunidades locales y los grupos ecologistas, ha financiado un oleoducto que ha originado infinidad de denuncias de violaciones a los derechos humanos y contravenciones de las normas ambientales. Por extraño que parezca, sin embargo, el Banco argumentó que debía continuar directamente involucrado en las industrias extractivas porque está en condiciones de garantizar el cumplimiento de las normas sociales y ambientales, a pesar de toda la evidencia en sentido contrario.
Interrogado acerca de la respuesta de la gerencia del Banco al Informe de la EIR en una ceremonia de premiación en la Universidad de Georgetown en Washington DC el 25 de febrero de 2004, Wolfensohn respondió que no había visto ese informe de la gerencia antes de que se filtrara. También sostuvo que había sabido que el Informe de la RIE no era un informe consensuado y que el Banco estaba obligado de responderle a aquellos que siendo parte del proceso no se sentían representados por el supuesto consenso. También aquí, encontramos la reiteración del escenario pos-CMR, con Wolfensohn escondiéndose detrás de la retórica de los “países del Sur”, argumentando que como los gobiernos de los países del Sur no habían aceptado las recomendaciones de la RIE, el Banco Mundial no podía comprometerse firmemente a implementar muchas de esas recomendaciones, como la que exhortaba a respetar los derechos humanos y asegurar que los proyectos de petróleo, gas o minería no prosigan sin el consentimiento previo, libre e informado de los pueblos indígenas locales.
El 9 de febrero de 2004 en Melbourne, se le entregó a Wolfensohn una carta firmada por cinco premios Nobel –el Arzobispo Desmond Tutu, Jody Williams, Sir Joseph Rotblat, Betty Williams y Miread Maguire— que lo instaba a adoptar las recomendaciones de la RIE. El texto de la carta decía: “lo instamos en los términos más fuertes posibles a adoptar el espíritu del informe y aceptar las recomendaciones en su totalidad al diseñar una estrategia hacia el futuro”. Y más adelante “la guerra, la pobreza, los perjuicios al clima, la codicia, la corrupción y las violaciones corrientes a los derechos humanos –todos estos azotes están muy a menudo ligados a las industrias del petróleo y la minería. Los esfuerzos que usted realiza para crear un mundo sin pobreza no deben exacerbar estos problemas. La Revisión le proporciona una oportunidad extraordinaria para dirigir los recursos del Grupo del Banco Mundial de tal manera que verdaderamente se orienten hacia un futuro mejor para toda la humanidad”.
Aunque el Banco estuvo desde el comienzo en la CMR y la RIE y fue auspiciante de ambas iniciativas, se rehusó a adoptar sus conclusiones incluso en principio, ocultándose detrás de la oposición de sus mayores clientes en el mundo en desarrollo tales como China e India. A fines de 2004, el Banco Mundial anunció que buscaría generar un nuevo marco para abordar los impactos sociales y ambientales de los proyectos que financia. Su enfoque de “sistemas país” pasa a depender fundamentalmente de las normas y sistemas ambientales y sociales de los gobiernos prestatarios (por ejemplo, las instituciones de implementación nacional, sub-nacional o sectoriales correspondientes, y las leyes, reglamentos, reglas, procedimientos y antecedentes aplicables) en lugar que de las políticas de salvaguarda propias del Banco para la implementación de proyectos. Aunque siempre se espera que el Banco cumpla con las políticas nacionales, las políticas de salvaguarda existentes (aunque ni siquiera el personal del Banco cumple con ellas por regla general) proporcionan al menos un conjunto de normas mínimas que permiten evaluar el compromiso del Banco con la sustentabilidad ambiental y social. El nuevo enfoque de “sistemas país” probablemente permita que el Banco se libere de tales evaluaciones ya que ahora puede convenientemente argumentar que lo hace en función de los deseos y necesidades de sus prestatarios y no según sus propias políticas centralizadas.
Los límites de la reforma
La prensa y muchas ONG han cuestionado cuánta autonomía tenía Wolfensohn para reformular las políticas del Banco en base a los resultados de estas iniciativas participativas (SAPRI, CMR y RIE). ¿Tenía Wolfensohn buenas intenciones realmente en estos esfuerzos, pero fue obligado a apartarse de su cumplimiento debido a las grandes presiones políticas provenientes del FMI, el Tesoro de EE.UU. y los demás países del G7? ¿O simplemente era puro discurso y ninguna acción, y estaba más interesado en su propia imagen que en el éxito de estas iniciativas, y en realidad no deseaba usar su capital político si eso comprometía su posición frente a las más altas esferas de poder que controlan la economía mundial?
Reflexionando sobre la experiencia SAPRI, Doug Hellinger de la ONG Development Gap con sede en Washington DC, decía que Wolfensohn “no estaba dispuesto a avanzar en el seguimiento de las condenatorias conclusiones resultantes más allá de donde se lo permitiera su personal y el Directorio del Banco. A pesar de haberle dicho a su equipo gerencial que había dejado atrás los días en la banca de inversiones para lanzarse a una lucha directa contra la pobreza mundial, a lo largo de toda su presidencia se rehusó repetidamente a poner en riesgo su capital político en esa lucha, mucho menos su puesto o su posición futura, toda vez que se vio enfrentado a los poderosos intereses detrás de los programas de ajuste. Dejó que la sociedad civil o quizás a su economista en jefe hicieran el trabajo pesado, pero, en última instancia, Wolfensohn, al igual que sus predecesores menos llamativos, llevó a cabo con total fidelidad su labor de proteger estos intereses económicos y financieros especiales”.
La relación cada vez más conflictiva entre la sociedad civil y Wolfensohn llegó a su punto de ebullición durante la tumultuosa reunión del Banco Mundial y el FMI realizada en Praga en septiembre de 2000, que tuvo que suspenderse antes del final debido a las manifestaciones masivas. Confrontado con una lista de cargos exhaustivamente documentados en el famoso debate del Castillo de Praga, Wolfensohn perdió su compostura habitual, y exclamó “yo y mis colegas nos sentimos bien cuando vamos al trabajo cada día”. Fue una respuesta que sólo se puede comparar con la del Director General del FMI Horst Koehler cuando en ese mismo debate sentenció: “yo también tengo corazón, pero tengo que usar mi cabeza para tomar decisiones”.
Los años a la intemperie
En 2001, con el advenimiento de una administración de derecha en la Casa Blanca, el futuro del liberal Wolfensohn se tornó incierto. Los correligionarios de su vengador Meltzer pasaron a ser sus jefes.
Los últimos cuatro años de su mandato se dedicó a consentir diligentemente con la “bilateralización” del programa del Banco Mundial promovida por Bush, para apoyar sus guerras de agresión contra Afganistán e Irak. En Afganistán, además de comprometer US$ 570 millones y liderar el esfuerzo de EE.UU. para reunir miles de millones de dólares para la reconstrucción, Wolfensohn expresó interés en la participación del Banco Mundial en la financiación de un gasoducto para canalizar las enormes reservas de gas provenientes del enclave interior de Turkmenistán a través del territorio afgano hacia India o Pakistán, un proyecto muy deseado por las compañías de energía estadounidenses respaldadas por el Vicepresidente Richard Cheney.
En Irak, aguijoneado por Washington, Wolfensohn comprometió entre US$ 3 y 5.000 millones de dólares para la reconstrucción y aceptó la gestión del Fondo Fiduciario de Irak para canalizar el dinero hacia proyectos de desarrollo asumidos por el régimen de ocupación, en particular aquellos dedicados a la ‘construcción de capacidades’ en el sector privado, un objetivo prioritario para la Administración Bush.
Pero Wolfensohn no pudo impedir que su autoridad y prestigio se erosionaran. Por un lado, la Casa Blanca no le tenía confianza ya que lo consideraba un vestigio de la administración Clinton, y los gobiernos de los países en desarrollo por su lado lo consideraban como un político impotente y quemado cuya su retórica reformista ya no coincidía en absoluto con el fervor unilateralista de la política estadounidense.
Luego vino una especie de redención a partir del advenimiento de Paul Wolfowitz y su escandalosa designación al frente del Banco. En cierta forma muy real, quien salvó la reputación de James Wolfensohn fue George Bush: tan patente es el miedo a Wolfowitz, que Wofensohn está siendo canonizado como un santo patrón del desarrollo, visto a través de lentes color rosa ahora que se está yendo.
¿Qué podemos aprender de la era Wolfensohn en el Banco Mundial? En varios momentos durante su presidencia, Wolfensohn tuvo en sus manos oportunidades de al menos enlentecer la trayectoria destructiva del Banco, si bien no de cambiarla por completo. Contó con la voluntad (aunque cautelosa) de los críticos más feroces del Banco para revisar objetivamente las políticas, programas y proyectos del Banco, en una apuesta por detener los peores excesos. Pero Wolfensohn convirtió lo que pudo haber sido una potencial victoria del Banco en una derrota sin consuelo. Ahora el Banco está obligado a enfrentar su descrédito, no sólo por no cumplir con su propia meta de “crear un mundo libre de pobreza”, sino también por su incapacidad o falta de voluntad para mantener su palabra y cumplir los compromisos que asumió públicamente a través de los diversos “diálogos multisectoriales” que el mismo Banco impulsó. Hoy más que nunca, al Banco Mundial se lo asocia al doble discurso, las vacilaciones y la hipocresía.
Quizás pueda decirse que la lección más importante que nos deja la década Wolfensohn es que el Banco Mundial es demasiado grande, demasiado político y demasiado central a la estructura del capitalismo globalizado encabezado por Estados Unidos, como para que pueda ser cambiado por una sola persona, incluso tan carismática y sagaz como James Wolfensohn. En última instancia, el Banco sirve como una prolongación de los intereses estratégicos y empresariales de los Estados Unidos. Wolfensohn sólo podía modificar el accionar del Banco en los márgenes. Ahora, incluso hasta ese pequeñísimo espacio de maniobra para reformas cosméticas está siendo eliminado con el ingreso de Paul Wolfowitz –cuyo nombre es sinónimo de unilateralismo- a la Presidencia del Banco.
* Walden Bello y Shalmali Guttal son miembros de Focus on the Global South , una organización dedicada a la investigación, análisis e incidencia, con sede en Bangkok. Gran parte de este informe ha sido extraído del último libro de Bello ‘ Dilemas of Domination: the Umaking of the American Empire ‘ (New York: Henry Holt and Company, 2005).
Los autores quieren agradecer las contribuciones de Janneke Bruil (Amigos de la Tierra Internacional), Doug Hellinger ( The Development Gap ), L.C. Jain (planificador y economista), Peter Bosshard (Red Internacional de Ríos), Patrick McCully (Red Internacional de Ríos) y Soren Ambrose (50 Años Basta).
(1) La carrera de Malloch-Brown ha experimentado un ascenso vertiginoso en el sistema de Naciones Unidas: fue nombrado hace poco tiempo para un nuevo cargo recientemente creado en la oficina del Secretario General de Naciones Unidas, y actualmente es responsable de las relaciones entre EE.UU. y las Naciones Unidas.
