กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชน (เอฟทีเอ ว็อทช์)
วิกฤติทางสังคมและการเมืองที่เกิดขึ้นในช่วงรัฐบาล พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตรเกี่ยวข้องอย่างลึกซึ้งกับปัญหาความไม่โปร่งใสและการขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนในนโยบายสาธารณะสำคัญ ปัญหาซึ่งเป็นที่ถกเถียงกันอย่างมากประการหนึ่งคือกระบวนการเจรจาและการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่กีดกันการรับรู้และการมีส่วนร่วมของสาธารณะ จนส่งผลทำให้ประชาชนจำนวนมากเกิดความระแวงสงสัย ถ้าจะให้วิเคราะห์อย่างตรงไปตรงมาแล้วจะต้องกล่าวว่าปัญหาเช่นนี้ไม่ได้เพิ่งเริ่มขึ้นในรัฐบาลที่แล้ว กระบวนการกำหนดทิศทางนโยบายสาธารณะ โดยเฉพาะอย่างยิ่งความตกลงระหว่างประเทศ ไม่เคยได้เปิดให้มีการสื่อสารแบบสองทางระหว่างรัฐกับประชาชนคนเล็กคนน้อยมาโดยตลอด อย่างไรก็ตามปัญหานี้เด่นชัดขึ้นมากภายใต้การบริหารของรัฐบาลชุดก่อนพร้อมกับการตื่นตัวเพิ่มขึ้นของประชาชน
ภายหลังการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองเมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมาจนถึงปัจจุบันน่าเสียดายที่ปัญหาดังกล่าวยังไม่ได้รับการแก้ไขที่ถูกจุดและจริงจัง แม้ว่าจะได้มีความพยายามทุ่มงบประมาณเพื่อการประชาสัมพันธ์ผ่านทางสื่อสาธารณะ ไม่ว่าจะเป็น โทรทัศน์ วิทยุ หรือหนังสือพิมพ์ รวมไปถึงการจัดสัมมนา และความพยายามจัดพูดคุยแบบตัวต่อตัว แต่โดยเนื้อหาแล้วความพยายามดังกล่าวไม่ได้มีความแตกต่างจากสิ่งที่เคยดำเนินการมาในอดีต ซึ่งมักเป็นการสื่อสารที่มุ่งให้เห็นเพียงประโยชน์ของการค้าเสรี โดยที่ผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย นักวิชาการ ฝ่ายนิติบัญญัติ และประชาชนผู้สนใจทั่วไป ยังไม่สามารถเข้าถึงรายละเอียดความตกลงฯและมีเวลาเพียงพอที่จะทำให้สามารถแสดงความคิดเห็นที่จะก่อให้เกิดประโยชน์แท้จริงได้ ขณะเดียวกันฝ่ายผู้ไม่เห็นด้วยกับการทำการค้าเสรีภายใต้บริบทปัจจุบันเองก็มักเกิดความไม่ไว้วางใจจากการไม่สามารถเข้าถึงข้อมูล และบ่อยครั้งที่มองว่ารัฐบาลมีวาระซ้อนเร้น ตัวอย่างเช่นว่านี้ไม่ได้ส่งผลต่อการสร้างองค์ความรู้หรือนำพาสังคมไปสู่ความเข้มแข็งแต่อย่างใด หากกลับเป็นการลดระดับการปฏิสัมพันธ์ทางสังคมให้เป็นเพียงยุทธการสร้างภาพระยะสั้นเพื่อช่วงชิงความชอบธรรมซึ่งก่อให้เกิดต้นทุนที่สูงเกินความจำเป็นกับส่วนรวม
เพื่อไม่ให้ปัญหาเช่นนี้ดำเนินต่อไป และเพื่ออำนวยให้ทั้งภาครัฐและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทุกฝ่ายสามารถมีกระบวนการที่ชัดเจนมีความโปร่งใส ที่จะร่วมกันคิด อันจะนำไปสู่ท่าทีของประเทศไทยในการเจรจา และการได้มาซึ่งความตกลงทางเศรษฐกิจที่เสริมสร้างความเสมอภาค และความยั่งยืนของเศรษฐกิจไทย จำเป็นอย่างยิ่งที่ประเทศไทยสมควรจะต้องมี “กฎหมายการเจรจาและการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ” โดยมีหลักการสำคัญที่พึงพิจารณาคือ ๑. กระบวนการจัดทำความตกลงฯ จะต้องเป็นกระบวนการที่มีการถ่วงดุลตรวจสอบระหว่างอำนาจของฝ่ายนิติบัญญัติ ฝ่ายบริหาร และภาคประชาสังคม ๒. การเจรจาและการจัดทำความตกลงฯ จะต้องดำเนินไปบนหลักการความเป็นธรรม โปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชน ๓. เป้าหมายและสาระสำคัญของความตกลงฯ จะต้องอยู่ภายใต้หลักการความเสมอภาค แนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง และการพัฒนาที่ยั่งยืน
นอกจากนี้สมควรต้องมี “ข้อบัญญัติที่เหมาะสมในรัฐธรรมนูญ” ในส่วนที่เกี่ยวข้อง ไม่ว่าจะเป็น การมีข้อบัญญัติที่ชัดเจนให้การเจรจาความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย หรืออาจนำไปสู่มาตรการการตอบโต้ทางการค้า ต้องผ่านการพิจารณาให้ความเห็นชอบของรัฐสภาก่อนที่จะไปเจรจา ลงนามหรือให้สัตยาบันผูกพัน รวมไปถึงการให้มีข้อกำหนดในรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติในเรื่องที่อาจมีผลกระทบต่อประโยชน์ได้เสียของประเทศชาติ ทั้งนี้ การออกเสียงประชามติโดยประชาชนจะต้องไม่เป็นเพียงแค่การให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีดังเช่นที่เคยกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ และต้องเปิดโอกาสให้ฝ่ายต่างๆ สามารถนำเสนอข้อมูลได้อย่างรอบด้านก่อนการออกเสียงประชามติ นอกจากนี้บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญไม่สมควรมีข้อกำหนดใดๆ บังคับให้รัฐต้องส่งเสริมระบอบการค้าทุนนิยมเสรีเป็นการเฉพาะ อันจะเป็นการผูกขาดแนวทางการบริหารเศรษฐกิจ และจำกัดทางเลือกการพัฒนาของไทย
การที่ฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติในปัจจุบันไม่ได้เป็นตัวแทนของประชาชนตามระบอบประชาธิปไตย ได้ก่อให้เกิดคำถามถึงความเหมาะสมที่จะเป็นผู้จัดทำความตกลงระหว่างประเทศในนามของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งสิ่งที่จะมีผลผูกมัดประเทศไทยระยะยาว ดังนั้น แทนที่รัฐบาลจะเร่งลงนามความตกลงฯ ซึ่งเป็นผลผลิตตกทอดจากระบอบเดิม ควรจะใช้ช่วงเวลานี้เป็นโอกาสสำคัญในการทบทวนแนวทางการจัดวางนโยบาย พร้อมทั้งเปิดพื้นที่ให้กับภาคส่วนต่างๆ และร่วมผลักดันเพื่อให้เกิดกฎหมายการเจรจาการค้าระหว่างประเทศที่มีประเด็นความโปร่งใสและการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นหัวใจสำคัญ (ตั้งแต่ขั้นตอนการจัดทำร่างกฎหมาย) เพื่อเป็นกรอบกติการ่วมกันของสังคมในอนาคต เป็นกรอบกฎหมายที่รัฐบาล (ไม่ว่าจะเป็นพรรคการเมืองใด) จะต้องยึดถือปฏิบัติ
การมีกฎหมายที่ช่วยสร้างธรรมาภิบาลในเรื่องนี้ นอกจากจะช่วยให้ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมอย่างมีความหมายได้ ยังจะอำนวยให้ภาครัฐสามารถเจรจาได้อย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพิ่มอำนาจการต่อรองของรัฐบาล รวมทั้งลดความระแวงสงสัยในกรณีของผลประโยชน์ทับซ้อน และสาระสำคัญของกฎหมายฉบับนี้ที่ควรพิจารณาเพื่อให้บรรลุถึงวัตถุประสงค์ข้างต้น ได้แก่
๑. รัฐบาลจะต้องจัดสรรงบประมาณที่เพียงพอเพื่อสนับสนุนให้มีการศึกษาเตรียมความพร้อมในการเจรจา และการศึกษาผลกระทบจากความตกลงฯ หลังจบการเจรจา โดยให้มีหน่วยงานที่เป็นอิสระและเป็นที่ยอมรับในความเป็นกลาง ทำหน้าที่บริหารการวิจัย ไม่ควรเป็นการว่าจ้างศึกษาโดยหน่วยงานที่รับผิดชอบในการเจรจาดังเช่นที่ผ่านมา โดยให้ทำการศึกษาวิจัยเชิงสหวิชาการ มีการศึกษาผลกระทบทั้งทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรม และสิ่งแวดล้อม และเป็นการศึกษาโดยการมีส่วนร่วมจากผู้มีส่วนได้ส่วนเสียและประชาชนทั่วไป ตั้งแต่กระบวนการกำหนดโจทย์และขอบเขตการวิจัย
๒. รัฐบาลจะต้องนำกรอบการเจรจา และผลการศึกษาผลกระทบเผยแพร่สู่สาธารณะอย่างแพร่หลาย และมีการจัดรับฟังความคิดเห็นสาธารณะกับผู้มีส่วนได้ส่วนเสียโดยวิธีต่างๆ ที่เหมาะสม เช่น การประชาพิจารณ์ การรับฟังความเห็นจากกลุ่มผู้เชี่ยวชาญ การสัมมนาสาธารณะ ฯลฯ
๓. กรอบการเจรจาที่ได้ผ่านการศึกษาผลกระทบ และการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะแล้ว จะต้องนำเข้าสู่การพิจารณาจากรัฐสภาเพื่อขอรับการเห็นชอบก่อนเริ่มการเจรจา โดยรัฐสภาต้องใช้เวลาพิจารณาไม่ต่ำกว่า ๙๐ วัน ก่อนลงมติ และเมื่อเจรจาเป็นผลสำเร็จแล้ว ผลความตกลงจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนการลงนาม โดยรัฐสภาจะต้องไม่ลงมติก่อน ๑๘๐ วัน หลังรับเรื่องเข้าพิจารณา และสามารถปรับเปลี่ยนแก้ไขเนื้อหาความตกลงได้ รวมทั้งฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องจัดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน ก่อนการให้หรือไม่ให้ความเห็นชอบ และฝ่ายนิติบัญญัติจะต้องสามารถติดตามตรวจสอบระหว่างการเจรจาอย่างเป็นจริงได้
๔. องค์ประกอบในคณะเจรจา นอกเหนือจากตัวแทนภาครัฐแล้วจะต้องมีตัวแทนนักวิชาการและตัวแทนจากภาคประชาชนที่ผ่านกระบวนการคัดเลือกร่วมอยู่ด้วย และต้องให้ตัวแทนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร สมาชิกวุฒิสภา ผู้มีส่วนได้เสีย นักวิชาการ และตัวแทนองค์กรประชาสังคม เข้าร่วมเป็นผู้สังเกตการณ์ในการเจรจาได้
๕. จะต้องมีนักวิชาการ ผู้แทนองค์กรประชาสังคม ผู้มีส่วนได้เสีย ร่วมเป็นกรรมาธิการวิสามัญติดตามตรวจสอบการเจรจา การจัดรับฟังความคิดเห็น และการพิจารณาร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
๖. ความตกลงระหว่างประเทศจะต้องมีฉบับภาษาไทยที่ใช้ลงนามอย่างเป็นทางการควบคู่กับฉบับภาษาต่างชาติด้วย ภายหลังถ้ามีการตีความขัดแย้งของข้อความในภาษาทั้งสองในข้อใด ให้ถือว่าข้อนั้นไม่มีผลทางปฏิบัติแล้วให้ทำการเจรจาตกลงทำความเข้าใจกันใหม่ในข้อนั้น
๗. รัฐบาลจะต้องกำหนดมาตรการรองรับผลกระทบจากการบังคับใช้ข้อตกลง ที่ระบุถึงกรอบเวลาและผู้รับผิดชอบที่ชัดเจนเสนอต่อรัฐสภาทั้งก่อนเริ่มการเจรจา และก่อนการลงนาม โดยให้ผู้ที่ได้รับผลกระทบด้านลบได้เข้ามีส่วนร่วมในการพิจารณาด้วย
๘. ในกระบวนการพิจารณาตัดสินใจว่าประเทศไทยจะลงนามหรือให้สัตยาบันในความตกลงการค้าระหว่างประเทศหรือไม่นั้น ควรมีการพิจารณาถึงกลไก วิธีการตัดสินใจที่ประชาชนสามารถมีส่วนร่วมได้โดยทางตรงด้วย นอกเหนือจากเป็นการตัดสินใจโดยทางอ้อมผ่านทางรัฐสภา ตัวอย่างเช่น หากมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหนึ่งในห้า หรือสมาชิกรัฐสภาจำนวนหนึ่งในเจ็ด หรือประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่ต่ำกว่าหนึ่งหมื่นคนลงชื่อเสนอให้มีการออกเสียงประชามติ ก็ให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจการผูกพันในความตกลงระหว่างประเทศโดยวิธีการออกเสียงประชามติ แทนการลงคะแนนเสียงในรัฐสภา โดยต้องได้สัดส่วนเกินกว่าร้อยละ ๖๐ ของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง (หรือร้อยละ ๘๐ ของผู้มาลงประชามติ) เป็นต้น
แม้ว่ากระบวนการเจรจาและการพิจารณาตัดสินใจความตกลงการเศรษฐกิจระหว่างประเทศตามข้อเสนอข้างต้นนี้ จะต้องใช้ระยะเวลาดำเนินการมากขึ้นหากเปรียบเทียบกับกระบวนการที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน แต่ก็เป็นความจำเป็นและคุ้มค่ากับประโยชน์ของสังคม สำหรับการพิจารณาความตกลงที่มีผลผูกพันทางกฎหมาย และมีผลกระทบต่อชีวิตของคนไทยทุกคนทั้งในวันนี้และในอนาคต
ณ ขณะนี้ น่ายินดีว่ามีหน่วยงานที่ให้ความสำคัญและกำลังดำเนินการศึกษายกร่างกฎหมายดังกล่าว เช่นสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ อย่างไรก็ตาม เป็นความจำเป็นอย่างยิ่งที่ภาคส่วนต่างๆ ของสังคมในวงที่กว้างขึ้น จะได้มีส่วนร่วมในการแสดงความคิดเห็น และร่วมผลักดันร่างกฎหมายที่จะสามารถกำกับให้การเจรจาและการจัดทำความตกลงทางเศรษฐกิจระหว่างประเทศ มีความโปร่งใส มีส่วนร่วมจากประชาชน และมีความเป็นประชาธิปไตย อย่างแท้จริง
