Translation : Stan Gir (Coorditrad)
Proofreading : Jean-Marc Boyer (Coorditrad)
Le ” Document Cadre ” de Juillet est un vrai triomphe pour les superpuissances commerciales et particulièrement pour les U S A. Pour ce qui est des pays en développement, la situation est plus complexe, la plupart d’entre eux ayant perdu au change mais quelques uns prétendant y avoir gagné. Parmi ces derniers, le Brésil et l’Inde leaders reconnus du G20 et membres des FIPs (Five Interested Parties) ayant joué un rôle de premier plan dans la préparation du texte sur l’agriculture.
Il y a lieu d’analyser avec soin la dynamique des négociations du ” Document Cadre ” de Juillet car elles constituent un abandon des traditionnelles ” négociations Nord-Sud ” en matière de commerce et pourraient fixer de nouvelles normes pour l’avenir.
Le Conseil Général supplante le Conseil Ministériel.
Sur le plan institutionnel, parmi les innovations ayant eu lieu, il faut retenir que c’est maintenant le Conseil Général qui est de facto devenu l’instance suprême de prise de décision à l’ O M C. Le résultat de la réunion de Juillet a été en fait une ” Déclaration Ministérielle ” sans ” Réunion Ministérielle “. Deux échecs au niveau ministériel (Seattle et Cancun) ont fait ressortir aux yeux du Secrétariat de l’O M C et des superpuissances commerciales la lourdeur du Conseil Ministériel en matière de prise de décision. Cela attirait les protestations des ONG et des populations et amenait les ministres dont beaucoup n’étaient pas des négociateurs professionnels mais des hommes politiques à chercher à protéger les intérêts de leurs propres pays. Cela attirait également un grand nombre de journalistes, ce qui rendait les prises de décision plus transparentes ce qui allait contre le désir des négociateurs habitués à traiter en ” petit comité “.
Seulement quarante Ministres du Commerce étaient présents à la réunion du CG à Genève en Juillet et de nombreux représentants des pays qui avaient joué un rôle majeur à la Réunion Ministérielle de Cancun tels le Kenya et le Nigeria étaient absents. Evidemment, l’absence d’environ 100 Ministres de pays membres de l’OMC eut pour résultat que de nombreux gouvernements ne se rendirent pas vraiment compte de l’importance de cette réunion.
Quant à la ” Société Civile Mondiale ” qui avait joué un rôle tellement important dans le résultat de Cancun, elle fût en majeure partie favorable, n’ayant absolument pas réalisé avec quelle rapidité les puissances commerciales avaient surmonté leur désarroi. En fait, durant ces jours critiques de juillet, il y avait très peu de gens des ONG à Genève.
Les Négociations avec le G 20
Il ne s’est pas seulement agi d’une manipulation à l’ancienne du type ” pré-Cancun “.menée par les Superpuissances et le Secrétariat de l’OMC : après Cancun, cela était devenu impossible. Cancun a vu l’émergence du G 20 comme un partenaire de poids dans les négociations commerciales. Ainsi que Clodualdo Huguenuy, Ambassadeur du Brésil, l’a déclaré durant les débats du FSM de Mumbay en Janvier dernier : ” Le G20 a rompu le monopole de l’ UE et des USA en matière de négociations commerciales «.
Les U S A toutefois, ne se rendirent pas compte immédiatement de ce changement de situation. A la sortie du sommet de Cancun, le Représentant Commercial des USA Robert Zoellick faisait preuve d’une approche plus agressive et plus unilatérale encore en matière de négociations commerciales lorsqu’il déclarait que les USA mettraient désormais l’accent sur la conclusion d’accords bilatéraux avec les pays qui seront d’accord, impliquant par là qu’ils feraient moins d’effort pour négocier dans le cadre de l’O M C. Par ailleurs, Washington attaqua directement le G20 et réussit à en faire sortir El Salvador, la Colombie, le Pérou, Costa Rica et le Guatemala en quelques semaines.
En ce qui concerne les autres pays en développement, le phénomène G20 était considéré de façon positive. Certains ressentaient toutefois une certaine appréhension du fait que les membres les plus influents du G20 sont des exportateurs de produits agricoles comme le Brésil et que leur préoccupation majeure et leur objectif principal étaient d’obtenir la fin du système de subvention massif des USA et de l’UE et de faire tomber les barrières douanières pour avoir accès à ces marchés prospères. De nombreux pays dont l’Indonésie s’inquiétaient de ce que les gouvernements des pays du G20 sont beaucoup moins préoccupés par la protection des marchés des pays en développement et de l’agriculture paysanne contre les importations à bas prix. Le G33 continua donc à faire des propositions en faveur de la protection de “certains produits” et de “mécanismes spéciaux de sauvegarde”.
D’autres pays considéraient que l’approche du G20 sur l’agriculture n’était pas la bonne stratégie pour défendre les intérêts des pays en développement. Cela contribua à la formation du G90 ( composé du groupe africain, ACP [ Afrique Caraïbe et Pacifique ] et des Pays Les Moins Développés ), qui se mobilisèrent pour empêcher que les nouveaux sujets tels que les investissements, les marchés publics, la facilitation des échanges soient de la compétence de l’OMC.
Quoiqu’il en soit, la formation du G20 galvanisa les rangs des pays en développement, et de nombreux gouvernements s’inspirèrent de la promesse faite par le Ministre des Affaires Etrangères brésilien Celso Amorim dans son discours de Cancun aux termes duquel, l’objectif du G20 était de : “rapprocher (le système commercial mondial) des besoins et des aspirations des (pays) marginaux – en fait une grande majorité – qui n’ont pas eu l’occasion de bénéficier des fruits de leurs efforts et qu’il était grand temps que cet état de fait change”.
Vers le printemps de 2004 toutefois, la stratégie duale de Washington – recherche d’accords bilatéraux et destruction du G20 – rencontrait des difficultés. La Zone de Libre Echange des Amériques (ZLEA) n’arriva pas à s’imposer lors du Sommet Ministériel de Miami en Novembre 2003 et les USA se rendirent compte que les accords bilatéraux pouvaient compléter mais jamais remplacer un cadre multilatéral global de libre échange pour promouvoir les intérêts des grandes compagnies. Quant au G 20, en dépit des défections initiales, il tenait bon.
Changement de Stratégie.
Pour relancer l’OMC, Washington en étroite collaboration avec Bruxelles, changea de stratégie. Au lieu de chercher à détruire le G20 ou de saper son action, ils cherchèrent à faire de ses leaders, le Brésil et l’ Inde qui constituaient l’obstacle principal à tout développement ultérieur de la libéralisation, le centre des négociations en matière agricole,. C’est ainsi que fût formé début Avril le groupe informel appelé les ” Five Interested Parties ” (FIPS) (Cinq Parties Intéressées), composées des USA de l’ UE, de l’Australie, du Brésil et de l’Inde. C’est en étroite collaboration avec ce groupe que le Président du Comité Agricole de l’OMC, Tim Groser, proposa le texte sur l’agriculture du document cadre de Juillet.
Un changement équivalent intervint à l’égard des autres pays et des autres groupes. Au printemps, le Représentant des U S A pour le Commerce, Zoellick, commença à visiter nombre de pays en développement considérés comme stratégiques. Au lieu de rejeter l’invitation à la réunion du G 20 à Maurice à la mi-Juin, l’UE et les USA y envoyèrent des représentants de haut niveau, dont Zoellick. A cette occasion, toute confrontation verbale fût évitée et remplacée par un effort de concertation en vue non seulement d’arriver à un compromis sur l’agriculture mais aussi d’introduire dans la discussion les tarifs douaniers concernant des produits non agricoles, la facilitation des échanges, et les négociations sur les services. Toutefois, le message le plus clair transmis par les Superpuissances aux Pays en Développement fût que cela était la dernière occasion de faire démarrer le système multilatéral, sous entendant ainsi qu’ils seraient tenus responsables si les négociations au Conseil Général de fin Juillet ne démarraient pas.
L’effort de relance de l’OMC par les USA et l’UE réussit brillamment. Ils furent les bénéficiaires majeurs des accords de diminution des droits de douane non agricoles, les droits les plus élevés faisant l’objet des diminutions les plus fortes. Zoellick s’en retourna ainsi aux USA en se glorifiant de ce que l’accord sur la NAMA (Non Agricultural Market Access, Accès au Marché pour les Produits Non Agricoles) était une victoire écrasante pour les grandes compagnies US car il était le début d’un processus de suppression totale des droits de douane sur les produits industriels. Le fait d’avoir amené les pays en développement à accepter de discuter de la facilitation des échanges, l’un des « nouveaux sujets » qu’ils avaient rejeté à Cancun, constitua une grande victoire tant pour les USA que pour l’UE. Mais ce furent les USA qui en tirèrent le plus grand avantage en obtenant en plus de ce qui précède, une “catégorie bleue”[1] où il sera possible de cacher une partie importante des subventions à ses agriculteurs octroyée dans le cadre de la loi “US Farm Bill”de 2002.
Le succès de Washington peut être en partie attribué à la ruse dans la stratégie de négociation. Par exemple pour obtenir une nouvelle augmentation de la “catégorie bleue”, Washington détourna l’attention des pays en développement en exigeant qu’ils réduisent leur niveau de soutien de minimis, c’est à dire, le taux de subvention à la production tolérée. Mis sur la défensive, ces pays se concentrèrent sur la justification de ces subventions et furent alors trop heureux d’accepter un compromis sur ce point en donnant leur accord à l’augmentation de la “catégorie bleue”. De la même façon, juste avant la réunion du Conseil Général, les USA introduisirent la notion de ” Produits Sensibles ” pour protéger 20 à 40% de ses produits contre des diminutions importantes de droits de douane. Dans la crainte de voir bloquée leur demande de protection pour certains produits spécifiques indispensables à leur sécurité alimentaire, les négociateurs des pays en développement acceptèrent.
La Neutralisation du Brésil et de l’Inde.
Mais la clé de la stratégie victorieuse des USA fût d’amener le Brésil et l’Inde à faire partie du groupe central des négociations, en accédant à leurs principales requêtes afin de les détacher du reste des pays en développement. Le souci majeur de l’Inde était d’éviter ce que l’on appelait la “Formule Suisse ” en matière de réduction de droits de douane qui l’obligerait à une réduction substantielle pour les produits agricoles. Dans cette affaire, l’Inde était complètement d’accord avec l’UE. Selon un négociateur d’un pays en développement, venir au conseil Général (de l’OMC) et protéger ses propres tarifs étaient l’objectif principal de l’Inde et elle ne se montrerait pas trop regardante sur la question de l’élimination des subventions agricoles pour ne pas mettre en danger le soutien de l’UE à sa position sur les tarifs. (La position du Gouvernement Indien sur les subventions s’est trouvée modérée par le fait de son alliance informelle avec l’UE en matière de tarifs après la réunion ministérielle de Doha et avant que l’UE laissent les Indiens s’aligner sur la position US dans la période précédent Cancun.) L’UE et l’Inde étaient d’accord sur une approche du type “Uruguay Round” en matière de réduction des droits de douane, car ils considéraient leur niveau moyen actuel dans ce domaine suffisamment élevé pour leur permettre de supporter une autre série de diminution de ces droits. Par contre, pour certains pays en développement avec une moyenne de tarifs beaucoup plus basse, même l’approche “Uruguay Round” était trop sévère (par ex: Le Honduras, le Sri Lanka, l’Indonésie).
D’autre part, la suppression des subventions agricoles concernait directement le Brésil et là, il obtint gain de cause. Le texte final confirme la suppression des subventions aux exportations agricoles ainsi que de certains crédits à ces opérations. On considère que le grand bénéficiaire de la suppression des subventions est le Brésil et certains estiment ce gain à quelques 10 Milliards de Dollars US. Selon Amorim, la décision de juillet marqua le ” commencement de la fin ” pour les subventions à l’exportation. Toutefois, les “gains” du Brésil ne seront sûrs que lorsque les modalités en seront fixées par des négociations, et, c’est seulement dans la phase suivante des négociations que sera fixée la date de mise en oeuvre de cette suppression. En outre, même quand cette suppression sera devenue effective, il est bien connu que l’UE a toujours remplacé les subventions directes à l’exportation par des subventions indirectes sous forme de versements aux agriculteurs au titre de la « catégorie verte ». Cela ressort bien de la réforme de la ” Politique Agricole Commune “. De plus, l’accord-cadre ne touche pas à la « catégorie verte » qui abrite jusqu’à 70% du total des subventions US. Même les plus optimistes des analystes ne peuvent assurer que le niveau général des subventions des deux géants agricoles diminuera. En fait, il est même prédit que ce niveau sera maintenu sinon augmenté.
Néanmoins jusqu’alors, l’agrobusiness brésilien est très heureux. En fait, il semble que c’est la pression de ce groupe qui a forcé Celso Amorim a tenir bon sur la question des subventions et à être moins regardant pour ce qui était de la défense des intérêts des pays en développement dans d’autres domaines. N’ayant rien tiré des négociations avortées de la ZLEA ni de l’accord commercial du MERCOSUR, les exportateurs agricoles brésiliens avaient grand besoin d’un succès à l’O M C qui leur permettrait d’augmenter leurs exportations aux USA et en UE.
Parmi ceux qui furent laissés au bord de la route par l’égoïsme du Brésil et de l’Inde on compte :
– La majorité des pays en développement qui continueront à voir leurs marchés inondés par le dumping agricole des USA et de l’UE. Pour le Sud dans son ensemble, la possibilité de corriger les distorsions légitimées par l’Uruguay Round dans le commerce agricole a été perdue;
– Les pays africains producteurs de coton qui ont perdu la possibilité que la négociation sur les subventions au coton US fasse l’objet d’un “traitement rapide” indépendamment des autres négociations agricoles ou même d’un simple engagement de supprimer toutes subventions au coton;
– Le Groupe des 33 qui se retrouva avec rien de plus qu’une vague promesse de négociation concernant les ” produits spéciaux ” et le “mécanisme spécial de sauvegarde”;
– La plupart des pays en développement, qui s’étaient fort justement opposés au texte sur l’accès au marché des produits non agricoles (NAMA) le considérant comme une incitation à leur désindustrialisation. L’accord NAMA fût un grand succès pour les USA car ce texte constituait un programme détaillé de libéralisation radicale telle que les Transnationales le réclamaient depuis longtemps. Comme le disait la ” US National Association of Manufacturers ” : « C’est là un grand résultat et un grand succès pour l’OMC, les USA et l’économie mondiale. Le véritable succès de ces négociations industrielles est que tous les pays ont accepté une diminution importante des tarifs et leur suppression dans certains secteurs ».
– La plupart des pays en développement qui ont, par cet accord, accepté d’accélérer la libéralisation de leurs services.
Dilemme
Ce n’est pas que le Brésil et l’Inde n’étaient pas sensibles aux demandes des autres pays en développement. En fait, il leur a été reconnu d’avoir consulté les différents groupes qui les composaient. C’est simplement qu’en étant devenu partie prenante à l’élaboration du document cadre proposé, ils s’étaient mis eux mêmes dans une situation impossible.
Plus les intérêts manifestés au cours des réunions des négociateurs divergeaient de la stratégie de promotion de la masse des pays en développement, plus ils proclamaient que le document cadre de Juillet constituait une victoire pour le Sud. Le fait que jusqu’à maintenant de nombreux pays en développement ne se sont pas encore rendu compte combien ils ont perdu à Genève témoigne du prestige de l’Inde et du Brésil parmi eux.
Les Superpuissances ont beaucoup appris de la débâcle de Cancun…Le changement de stratégie, d’une confrontation déclarée à une cooptation et à un subtil ” diviser pour régner ” a réussi à déchirer en morceaux la superficielle “Unité du Tiers-monde” qui était sortie de Cancun. Le coeur de cette stratégie fût d’amener les leaders du G20, Inde et Brésil, au centre des négociations et de jouer sur leurs intérêts spécifiques, et, de fait, ils tombèrent dans le piège. De plus, étant devenus des partenaires centraux en tant que membres du groupe exclusif ” Five Interested Parties ” (FIPS), ils avaient peu de possibilités pour demander l’annulation de parties importantes d’un texte sur lequel ils avaient été consultés avant sa présentation au Conseil Général. Ils auraient alors été hués comme responsables de l’échec du ” Round de Doha ” et du “Système de Commerce Multilatéral”.
Pendant et après Cancun, l’émergence du G20 a été considérée par certains comme un changement majeur dans la répartition du pouvoir au sein de l’Ordre Commercial Mondial. Certains considérèrent même le G20 comme le ressort d’un ” Nouvel Ordre Economique International ” revivifié. En réalité,le G20 et en particulier l’Inde et le Brésil font maintenant partie des ” Grandes Puissances Commerciales Mondiales ” ,mais il devient de plus en plus évident que le prix payé pour cela a été une diminution du pouvoir de négociation du Sud.
Plus que jamais, le Sud a besoin d’un leader acceptant de prendre des risques globaux et de rejeter la tentation de s’accommoder de petits gains, probablement illusoires, pour un seul pays. Beaucoup espéraient que les leaders du G20 auraient joué ce rôle. Dès la première rencontre décisive post-Cancun, ils ne s’en sont pas montrés capables.
[1]Selon la terminologie de l’OMC, les subventions sont classées en catégorie (vert à rouge) de « autorisées » à « interdites ». Il existe une catégorie spéciale à l’agriculture, la bleue (la rouge n’existe pas) pour les subventions liées aux programmes de réduction de la production.
