por Walden Bello*
(Discurso pronunciado en el Encuentro Mundial de fundaciones que promueven la democracia, Parlamento Sueco, Estocolmo, 28 – 30 de agosto de 2005.)
Han pasado ya 25 años desde que comenzara la gigantesca ola de democratización que barrió las dictaduras desde América Latina al sudeste asiático. Sin embargo, en todas partes hay un sentimiento palpable de frustración generado porque los nuevos regímenes democráticos electorales, no solo no han sido capaces de cumplir con su promesa de traer libertad, sino que tampoco han hecho retroceder la pobreza ni las desigualdades sociales.
Esta decepción resulta evidente en una encuesta realizada por el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo en 2004, donde el 54,7% de los latinoamericanos encuestados, se mostraron dispuestos a respaldar un régimen autoritario y no la democracia si el cambio resolviera sus graves problemas económicos. (1)
En el sudeste asiático, son varios los comentaristas que han notado el contraste notable entre el desempeño de Vietnam con un gobierno autoritario y Filipinas con uno democrático. En 1990, Vietnam partía de la cifra de 51% de su población por debajo del nivel de ingresos de US$1 por día, definido por las Naciones Unidas como el umbral de la extrema pobreza, y para el año 2000 había reducido esa cifra a 8,4%; en cambio Filipinas mostró apenas un pequeño avance, con 11% de su población por debajo de la línea de extrema pobreza en 2000. (2)
¿Qué ocurrió? ¿Por qué han sido tan inútiles las democracias en generar mejoras económicas?
La elite se adueña los procesos democráticos
Creo que una de las causas claves de la crisis de la democracia en el mundo en desarrollo es que las democracias electorales del tipo que promueve Occidente han sido extraordinariamente vulnerables a ser usurpadas por las elites. El sistema de democracia que se reestableció en Filipinas después de la caída de la dictadura de Marcos en 1986, sirve para ilustrar el problema. Este sistema ha promovido la máxima competencia entre las distintas facciones de la elite y al mismo tiempo les ha permitido cerrar filas contra cualquier cambio en la estructura social y económica.
El sistema Filipino es democrático en el estrecho sentido de que es mediante la realización de elecciones que se arbitra la sucesión política. Existe la igualdad formal del principio “un hombre/mujer, un voto”. Sin embargo, esta igualdad formal es inevitablemente subvertida al estar inmersa en un sistema social y económico caracterizado por enormes disparidades de riqueza e ingresos.
Al igual que en el sistema político estadounidense que le sirve de modelo, la genialidad del sistema democrático filipino, desde la perspectiva de la elite, es cómo el sistema electoral se aviene perfectamente a los fines sociales conservadores. (3) Llevar adelante una campaña electoral para cualquier nivel de gobierno electo es prohibitivamente caro, de tal modo que, en general, solamente los ricos, o aquellos respaldados por los ricos, pueden presentarse. De esta forma, si bien es cierto que las masas eligen sus representantes, sólo lo hacen entre un número limitado de personas de cierta extracción, que pueden pertenecer a distintas facciones -algunos “adentro” y otros “afuera” del poder- pero que no son diferentes en términos de sus programas políticos. Lo que hace que el sistema sea perfecto para la elite es que las elecciones, al permitir que la gente participe periódicamente eligiendo entre distintos miembros de la elite, convierte a los votantes en participantes activos de la legitimación del status quo social y económico. Surge así la gran paradoja filipina: un juego político electoral muy vivaz que oculta detrás una estructura de clase de las más inmóviles en Asia.
Si dejamos de lado las variaciones institucionales y culturales, podría decirse que la dinámica de la política democrática en países como Brasil, Argentina, México, Ecuador y Tailandia es similar a la de las Filipinas. “Democracia de elite” es un término que algunos han utilizado para describir este sistema. Otro es “poliarquía”.
Sin embargo, la usurpación del proceso democrático a manos de la elite es desde mi punto de vista, solamente uno de los factores que intervino para subvertir el desempeño de las nuevas democracias surgidas en la década de 1980. Otro elemento igualmente importante es que sus promesas económicas fueron socavadas por las exigencias de actores externos.
La subversión de la democracia
Volvamos a analizar la coyuntura histórica de comienzos de la década de 1980. Las dictaduras militares estaban colapsando no sólo por la resistencia interna, sino también porque actores externos clave como Estados Unidos, la Unión Europea, el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional (FMI) les habían retirado su apoyo. Ahora bien, una de las principales razones para este cambio de posición, fue que las dictaduras habían perdido la credibilidad, legitimidad y apoyo mínimos para imponer los programas de reforma económica, más conocidos como de "ajuste estructural", que pretendían estas poderosas fuerzas. Estos programas, promovidos como necesarios para lograr la eficiencia económica, tienen por objetivo abrir de forma aún más amplia las economías de estos países al capital internacional y al comercio exterior y permitirles cumplir con sus obligaciones de pago de la enorme deuda externa.
En Brasil y Argentina, por ejemplo, las políticas monetarias y fiscales severas concitaron oposición al comienzo de los ochenta, no sólo de parte de los trabajadores y otros grupos de la sociedad civil, sino también entre grupos empresariales. Los intereses empresariales que en algún momento se habían beneficiado con las políticas de represión a los trabajadores impuestas por las dictaduras militares, comenzaban a tomar distancia de los gobiernos represivos, motivados por el fracaso de las políticas económicas neoliberales en generar el crecimiento económico prometido. Como observaran Stephen Haggard y Robert Kaufmann:
Ante los problemas económicos crecientes, las elites empresariales empezaron a reevaluar los costos y beneficios del estilo tecnocrático de toma de decisiones propio del régimen autoritario. Los grupos empresariales se quejaban periódicamente por la imposibilidad de acceder a los tecnócratas distantes que conducían la política macroeconómica, pero su descontento había sido compensado por los beneficios especiales que habían recibido y por el hecho de que los gobiernos de facto estaban dispuestos a reprimir cualquier avance de los sectores populares. La creciente desafección del sector privado no era el reflejo de un apasionamiento democrático sincero, sino una respuesta pragmática a una situación cambiante. En la medida en que los gobiernos autoritarios se volvieron crecientemente incapaces de cumplir con su parte del trato, el contar con "voz" comenzó a ser cada vez más importante para los grupos empresariales, incluso aunque esto significara reabrir la arena a los sectores populares previamente excluidos. (4)
Los gobiernos democráticos que desplazaron a los regímenes autoritarios pronto se vieron enfrentados a su propio dilema. Por una parte, las políticas de redistribución fueron bloqueadas por las elites que se habían sumado a la coalición anti-dictadura, un acontecimiento que ya hemos analizado. Al mismo tiempo, las políticas fiscales expansionistas fueron desalentadas por el Banco Mundial y el FMI. Muy pronto quedó en evidencia que lo que las agencias multilaterales querían era que usaran su legitimidad democrática para imponer los programas de ajuste estructural. En Argentina, por ejemplo, las instituciones financieras internacionales presionaron al nuevo gobierno de Raúl Alfonsín para que dejara atrás sus políticas neo Keynesianas, implementara reformas tributarias, liberalizara el comercio y privatizara las empresas públicas. Cuando el régimen mostró debilidades, el Banco Mundial "concluyó que el gobierno no había hecho los avances suficientes hacia los objetivos de la reforma, y suspendió las partidas correspondientes al préstamo de ajuste estructural”. (5)
La democracia electoral se transformó en el principal mecanismo para la imposición de los programas de estabilización o ajuste estructural en Jamaica, Filipinas, Perú y Pakistán. En Jamaica, el gobierno progresista de Manley sufrió una devastadora pérdida de legitimidad cuando cedió a las presiones e impuso un programa de estabilización propuesto por el FMI con la bendición de Washington. El programa empeoró las condiciones de vida. Condujo a la aplastante derrota de Manley en las elecciones de 1980, a manos de un candidato que cuando asumió siguió con las mismas políticas, cumpliendo fielmente los mandatos del FMI. En Perú, el gobierno de Alberto Fujimori fue electo con una plataforma populista, anti-FMI, pero en los hechos impuso programas de "shock" neoliberales que incluyeron el aumento abrupto de las tarifas de las empresas públicas y una radical liberalización del comercio. (6) Estas medidas provocaron una profunda recesión, y el consiguiente descontento popular, que a su vez terminó provocando que Fujimori suspendiera la vigencia de la Constitución, disolviera el Parlamento, y pasara a gobernar al estilo dictatorial sin mayor respeto por las restricciones constitucionales.
En Filipinas, las agencias multilaterales y Estados Unidos le retiraron su apoyo a Marcos. Esta actitud se originó no sólo porque su situación política era insostenible en función de la enorme resistencia popular, sino porque la falta de legitimidad de su gobierno hacía que éste no fuera un instrumento idóneo para lograr el repago de la gigantesca deuda externa de US$28.000 millones, ni para aplicar las políticas de estabilización del FMI. El fin del viejo régimen vino acompañado de una crisis económica, pero esto no impidió que el Banco Mundial y el FMI exigieran al novísimo gobierno de la Presidenta Corazón Aquino transformar el repago de la deuda en la principal prioridad de la política económica nacional.. Si bien esto provocó un impacto en la opinión pública y algunos de los asesores de Aquino protestaron, el gobierno cedió y promulgó un decreto donde se consagraba la “apropiación automática” del total del monto necesario para el pago de los servicios de la deuda externa del presupuesto nacional. En consecuencia, entre un 40 y un 50% del presupuesto se destinó al servicio de la deuda, volviendo prácticamente inviable el desarrollo nacional, ya que el remanente del presupuesto debía destinarse a salarios y gastos operativos, dejando escasísimos fondos disponibles para inversión. En unos años, el 10% del PBI del país se estaba destinando al servicio de la deuda externa. Por tanto, no es para nada sorprendente que Filipinas haya registrado un crecimiento promedio por debajo del 1,5% anual entre 1983 y 1993.
En 1991, cinco años después del final de la dictadura, el porcentaje de la población que vivía por debajo de la línea de pobreza sólo había bajado ligeramente del 49,3 al 46,5%, mientras que la distribución del ingreso empeoró, con una caída en la porción del ingreso percibida por el 20% de familias más sumergidas del 5,2% a 4,7%, mientras que el pedazo de la torta acaparado por el 10% superior creció de 36,4% a 38,6%. La marginación de las clases bajas del sistema democrático restablecido fue un elemento dominante. Éste proceso culminó en un alzamiento abortado el 1º de mayo de 2001 -que estaba aparentemente dirigido a restituir a un presidente destituido del poder, pero era en realidad una ebullición de la frustración de las clase más bajas. (7) Hoy en día, no sólo las clases bajas sino también grandes sectores de la clase media han perdido las esperanzas en que el sistema tenga capacidad de brindarles los beneficios económicos prometidos.
Tal como pasara en Perú, Argentina y las Filipinas, el retorno a la democracia en Brasil estuvo acompañado por advertencias apenas veladas del FMI y Estados Unidos de que la prioridad primera del nuevo régimen tenía que ser darle cumplimiento a lo que el régimen militar saliente no pudo, es decir, imponer programas de estabilización para subir los intereses, recortar el gasto público, devaluar la moneda y liberalizar el comercio. Desde mediados de los ochenta hasta 2002, varios gobiernos erosionaron la credibilidad de la democracia, realizando infructuosos intentos de imponerle a una población reacia la estabilización económica pretendida por Washington y el FMI. (8)
La víctima más reciente es el gobierno de Luís Ignacio “Lula” da Silva, del Partido de los Trabajadores de Brasil, uno de los partidos más comprometidos en la lucha contra las políticas neoliberales en el continente. Antes incluso de ganar las elecciones presidenciales en la primavera de 2002, Lula tuvo un gesto sin precedentes en América Latina: prometió al FMI que honraría las condiciones de altos intereses y restricción presupuestal impuestas por un préstamo de estabilización negociado con el Presidente saliente, Fernando Henrique Cardozo. Lula actuó bajo presión. El Fondo le dejó claro que no liberaría los US$24.000 millones restantes de ese préstamo a menos que se portara bien.
Lula cumplió con su palabra. Consiguientemente, en 2003 el PBI brasileño se contrajo en un 0,2% durante el primer año de gobierno de Lula; el desempleo se elevó a una tasa record de 13%. Esta amarga medicina que tuvo que "tragarse" el pueblo brasileño, sin embargo, resultó un tónico para los inversionistas. En los primeros ocho meses del año, a pesar que la economía continuaba deprimida, las acciones brasileñas subieron abruptamente más de 58%, llevando a Business Week a aconsejarle a los inversionistas especulativos a: “No se vayan todavía de esta fiesta". (9) Y en cuanto a Lula, ha debido enfrentar crecientes críticas desde la interna de su propio Partido y la coalición de gobierno, y también de parte de los votantes comunes; solamente el 28% de la población se manifestaba a favor del gobierno (10). En otras palabras, incluso antes de que salieran a la luz las actuales denuncias de corrupción contra los asesores más cercanos a Lula, el gobierno ya estaba atravesando una situación complicada debido a la adopción de políticas contractivas.
El reflujo de la tercera ola de democratización se cierne hoy amenazante sobre toda América Latina. En el sudeste asiático esta contramarcha de la tercera ola ya es una realidad. Cuando el General Pervez Musharraf tomó el poder en Pakistán en octubre de 1999 y envió a su casa al Primer Ministro Nawaz Sharaf, terminó con 11 años de democracia inestable. Tan preocupante para muchos estudiantes ortodoxos de la democracia ha sido la ruptura democrática en Pakistán que el analista Larry Diamond escribió: "Pakistán podría no ser el último país de perfil alto que sufre la ruptura de su democracia. Lo cierto es que estamos en presencia de una tercera ola de reflujo", cuyo origen puede muy bien establecerse el 12 de octubre de 1999… (11)
El reflujo de la tercera ola de democratización se cierne hoy amenazante sobre toda América Latina. En el sudeste asiático esta contramarcha de la tercera ola ya es una realidad. Cuando el General Pervez Musharraf tomó el poder en Pakistán en octubre de 1999 y envió a su casa al Primer Ministro Nawaz Sharaf, terminó con 11 años de democracia inestable. Tan preocupante para muchos estudiantes ortodoxos de la democracia ha sido la ruptura democrática en Pakistán que el analista Larry Diamond escribió: "Pakistán podría no ser el último país de perfil alto que sufre la ruptura de su democracia. Lo cierto es que estamos en presencia de una tercera ola de reflujo", cuyo origen puede muy bien establecerse el 12 de octubre de 1999… (11)
Los análisis post mortem de la democracia parlamentaria paquistaní suelen centrarse en la corrupción, el resquebrajamiento del imperio de la ley, la polarización étnica y religiosa y la crisis económica. Otras explicaciones ponen el énfasis en el ejército, que no rendía cuentas ante nadie gracias tras haber gozado de relaciones especiales con el Pentágono debido a su papel clave en la expulsión de los rusos de Afganistán.
Ciertamente todos estos factores tuvieron que ver. Pero también fue fundamental el rol que jugaron tanto el FMI como el Banco Mundial, presionando a los regímenes democráticos de Benazir Bhutto y de Nawaz Sharif para que impusieran sus programas de estabilización y ajuste estructural, que a su vez contribuyeron decididamente al crecimiento de la pobreza y la desigualdad, así como a la caída de la tasa de crecimiento del país. (12) Según destaca un eminente economista paquistaní: "la preocupación casi obsesiva por la estabilización macroeconómica en el corto plazo conlleva el peligro … de que algunos de nuestros programas sociales básicos puedan ser afectados, y eso tendría consecuencias intergeneracionales para el desarrollo de Pakistán". (13) En la medida en que se asoció la democracia con el aumento de los niveles de pobreza y el estancamiento económico, no es sorprendente que el golpe de Estado fuera visto con alivio por muchos paquistaníes, tanto entre las capas medias como en las masas trabajadoras.
En conclusión, los pasados 25 años han sido una oportunidad perdida. El renacimiento democrático en el Sur fue descarrilado por la usurpación de los procesos democráticos por la elite y la presión externa para adoptar programas económicos con efectos contractivos, a menudo relacionados con el pago de la deuda, que resultaron precisamente la receta equivocada para impulsar la consolidación democrática. Por lo tanto, la democracia hoy es vista en forma generalizada como un mero mecanismo para la competencia de la elite y un obstáculo para la transformación económica progresista. Cuando el pueblo filipino no ve cuál es el sentido de cambiar a un presidente en el que han perdido la confianza porque están convencidos de que su sucesor resultará igual, estamos en problemas. Cuando los jóvenes en mi país ven un pasado con Marcos, un hombre a quien nunca conocieron, a través de anteojos color rosa, entonces estamos realmente en problemas.
Para salvar la democracia en el Sur, necesitamos una segunda revolución democrática, una que la libere del lastre del control y la competencia entre la elite y los programas de ajuste impuestos desde el exterior. Ésta es una tarea difícil, pero los partidarios de la democracia no tienen otra elección que asumir este complejo desafío.
* Profesor de sociología en la Universidad de Filipinas en Diliman y director ejecutivo de Focus on the Global South, Bangkok. Walden Bello es autor o co-autor de unos 15 libros, incluyendo Dilemmas of Domination: the Unmaking of the American Empire (New York: Henry Holt and Co.: 2005) y Deglobalization: Ideas for a New World Economy (London: Zed, 2003). Obtuvo el Premio Right Livelihood (también conocido como el Premio Nóbel Alternativo) en 2003.
Notas
1. Geri Smith, "Democracy on the Ropes," Business Week, 19 de mayo de 2004.
2. Cielito Habito, "Alarming Contrasts," Philippine Daily Inquirer, 15 de marzo de 2004.
3. Ver Walden Bello, "Parallel Crises: Dysfunctional Democracy in Washington and Manila," en Back to the Future, ed. Corazon Villareal (Manila: American Studies Association of the Philippines, 2003), pp. 80-91.
4. Stephen Haggard y Robert Kaufman, The Political Economy of Democratic Transitions (Princeton: Princeton University Press, 1995), pp. 59-60.
5. Ibid., p. 192.
6. Evelyn Huber y John Stephens, "The Bourgeoisie and Democracy: Historical and Contemporary Perspectives from Europe and Latin America", Ponencia en a reunión de la Asociación de Estudios Latinoamericanos, Continental Plaza Hotel, Guadalajara, México, 17-19 de abril, 1997, p. 8.
7. Este análisis sobre Filipinas ha sido extraído de Walden Bello et al., The Anti-Development State: the Political Economy of Permanent Crisis in the Philippines (Quezon City: Universidad de Filipinas, Departamento de Sociología y Focus on the Global South, 2004), pp. 9-31.
8. Ver, entre otros, Maria Rocha Geisa. "Neo-Dependency in Brazil," New Left Review, No. 16 (Second Series), julio-agosto 2002, pp. 5-33; también Haggard y Kaufman, pp. 193-196, 209-211.
9. "Don't Leave this Party yet," Business Week, 8 de septiembre, 2003, p. 63.
10. Is Lula's Honeymoon Winding Down?" Business Week, 26 de abril de 2004, p. 31. Ver también, Roger Burbach, "Brazilian Fiscal Conservatives in Lula's Government under Attack along with International Monetary Fund," Center for the Study of the Americas (CENSA), Berkeley, Ca., 22 de marzo de 2004.
11. Larry Diamond, "Is Pakistan the (Reverse) Wave of the Future?," en Larry Diamond y Marc Plattner, The Global Divergence of Democracies (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 2001), p. 358.
12. A.R. Kemal, "Structural Adjustment, Macroeconomic Policies, and Poverty Trends in Pakistan,"
13. Keane Shore, "The Impact of Structural Adjustment Programs on Pakistan's Social Development," Informes del IDRC/CIID, 7 de junio de 1999.
Enfoque Sobre Comercio es editado por Nicola Bullard ([email protected]) .
Traducción: Alicia Porrini y Alberto Villarreal ([email protected]) para
REDES-Amigos de la Tierra Uruguay (http://www.redes.org.uy/)
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