(Este artículo apareció publicado por primera vez en el Journal of International Affairs, Primavera/Verano 2006, vol. 59, no. 2. Aquí se publica con autorización.)
La destrucción de infraestructura en gran escala y una enorme desarticulación social son consecuencias comunes de los desastres naturales y de los desastres sociales como las guerras. Hasta hace unos pocos años, los objetivos que animaban los esfuerzos de socorro y reconstrucción eran bastante simples: el alivio físico inmediato para las víctimas, la reducción de la desarticulación social, la restauración del funcionamiento de la organización social y la reparación de la infraestructura física. Tanto en los desastres de gran envergadura como en las guerras, los actores internacionales eran protagonistas centrales -los más prominentes, las agencias de Naciones Unidas y la Cruz Roja.
El alivio de desastres y la reconstrucción post-conflicto han devenido de esta forma en campos crecientemente interrelacionados, por lo que resulta difícil entender la dinámica de uno sin analizar el otro. Esto es más cierto aún desde que el mismo conjunto de actores domina hoy ambos campos: el comando militar y político estadounidense, el Banco Mundial, las grandes empresas contratistas y las organizaciones no gubernamentales (ONG) humanitarias y de desarrollo. Las misiones humanitarias encabezadas por las Naciones Unidas y la Cruz Roja son cosa del pasado, a pesar que estos actores siguen participando en el trabajo de socorro y reconstrucción, obviamente, de común acuerdo con los gobiernos nacionales. El nuevo establishment de la reconstrucción post-desastre y post-conflicto es lo que llamaremos aquí el “sistema de socorro y reconstrucción” (SSR). Las estructuras de poder desarrollan ideologías legitimantes, y el discurso que acompaña el ascenso del SSR está construido apelando a la seguridad nacional e internacional, la economía neoliberal y un floreciente humanitarismo militante “fundado en los derechos”.
El tsunami como oportunidad I: el Pentágono
A pocas horas de haber ocurrido el gigantesco tsunami que golpeó a no menos de once países con costas sobre el Océano Índico el 26 de diciembre de 2004, la aeronave de reconocimiento Orion de la marina de Estados Unidos comenzó a sobrevolar las zonas afectadas para proporcionar alivio de emergencia y evaluar los daños. Éste fue el preludio de una expedición masiva que finalmente llegó a abarcar más de veinticuatro naves de guerra estadounidenses, más de 100 aeronaves y unos 16.000 efectivos militares -la mayor concentración militar estadounidense en Asia desde el fin de la Guerra de Vietnam. (1)
No fue una misión militar desinteresada de tiempos de paz. Una señal inmediata de esto fue el esfuerzo deliberado de Estados Unidos por marginar la participación de Naciones Unidas, que muchos esperaban iba a ser la que coordinara, al menos a nivel formal, las iniciativas de socorro. En su lugar, Washington buscó saltearse a las Naciones Unidas estableciendo un “consorcio” de asistencia independiente, con India, Australia, Japón, Canadá y otros gobiernos, estableciendo el Centro de Coordinación Conjunto de la fuerza de campo militar estadounidense en U Tapao, Tailandia, actuando en los hechos como el eje de toda la operación de socorro. (2) Mostrarse como abanderado era para la administración Bush un objetivo importante en este caso, en virtud del hecho que las relaciones entre Estados Unidos y muchas comunidades del sudeste asiático estaban en un punto realmente bajo debido a la Guerra contra el Terror, que muchos musulmanes, mayoritariamente pertenecientes al país más devastado, Indonesia, habían considerado que estaba dirigida contra ellos. La Guerra contra Irak, por otra parte, era también universalmente impopular en el área, pero aquí se presentaba una oportunidad para mostrar al ejército estadounidense bajo una luz diferente a la de la fuerza militar de ocupación impuesta ferozmente sobre ese país del Medio Oriente.
Sin embargo, existían además otros objetivos militares más inmediatos. El ejército indonés había estado sujeto a una prohibición de venta de armas estadounidenses, así como a restricciones para su capacitación militar a cargo de Estados Unidos por casi una década, debido a las exitosas campañas de los grupos de derechos humanos durante los años 90 que habían dejado al descubierto la opresión sistemática llevada a cabo por el Ejército indonés, el TNI. La iniciativa de socorro a las víctimas del tsunami representó una oportunidad para el Pentágono de presionar para deshacerse de esas restricciones. Como lo expresara el entonces Subsecretario de Defensa Paul Wolfowitz durante una visita a Jakarta unas pocas semanas después del desastre “cuanto más podamos colaborar con militares en esta región en situación de paz en épocas normales, más podremos aumentar nuestra capacidad de responder a los desastres”.
Y luego continuó:
“Todo el mundo pierde mucho cuando pasa un largo período de tiempo en que se imponen restricciones severas a las facultades de nuestras fuerzas armadas .. cuando se recorta su contacto con un ejército, sea en Pakistán… o aquí, donde ha sucedido aunque en menor medida, a pesar que aún persiste esa situación. Creo que no contribuye a los propios objetivos que pretenden lograr estas restricciones”. (3)
La cooperación ejército-ejército en el transcurso de las tareas de socorro por el tsunami se transformó en un paso importante en el esfuerzo liderado por Wolfowitz tendiente a reinstaurar la ayuda militar a Indonesia.
Aduciendo el Tsunami, en enero de 2005 Washington autorizó las ventas comerciales de elementos de defensa “no letales”, entre ellos, repuestos para aviones de transporte militar. En febrero de 2005, se levantó la prohibición a la capacitación militar, seguida luego en mayo por el levantamiento de la restricción a la venta de equipos de defensa no letales. Finalmente, en noviembre de 2005, a pesar del voto del Congreso favorable a mantener la prohibición dos semanas antes, el Departamento de Estado, haciendo uso de la disposición de veto por razones de seguridad nacional, reinició la asistencia militar y capacitación sin restricciones, citando, entre otras razones, el objetivo de fortalecer la capacidad militar indonesa para responder a las necesidades de “socorro en caso de desastres”. (4)
El TNI, que hace frente a dos situaciones de insurgencia activas, en Aceh y Papua Occidental, seguramente encuentre muy útil la asistencia militar estadounidense, si se termina el débil cese del fuego post tsunami que ha celebrado con el GAM, el movimiento independentista de Aceh, y se retoman las hostilidades.
Las maniobras estratégicas que utilizaron al tsunami como plataforma no se limitaron al sudeste asiático. En el Sur de Asia, los esfuerzos de alivio del Pentágono fueron suspendidos para movilizarse hacia zonas de Sri Lanka que estaban bajo el control de los Tigres de Tamil (LTTE), un grupo que el Departamento de Estado incluye en la lista de organizaciones terroristas. Varios centenares de marines de la fragata de asalto Bonhomme Richard de la Marina estadounidense fueron desplegados en Galle, en la costa occidental, para suministrar “capacidad de ingeniería limitada” destinada a la reparación de caminos y otras infraestructuras dañadas. Ante el hecho que unos días antes los Tigres y el ejército de Sri Lanka estaban al borde de reanudar hostilidades, un experto militar consignó que el uso de las tropas y naves estadounidenses en el esfuerzo de socorro tenía implicancias estratégicas:
“Si se produce una confrontación, la presencia de tropas extranjeras -particularmente estadounidenses e indias-involucradas en el trabajo de alivio podría hacer una gran diferencia … En el caso de una operación militar, la capacidad de transporte aéreo adicional con la que hoy cuenta Sri Lanka con los helicópteros extranjeros que están trabajando en las tareas de socorro sería formidable. Estas fuerzas también han servido para la restauración de la infraestructura y la capacidad de reparación. De manera similar, las naves extranjeras pueden representar un fuerte cordón que impida el acceso externo al LTTE”. (5)
Si bien es dudoso que Estados Unidos tuviera la intención de intervenir activamente en un conflicto abierto, su presencia cercana podría servir como un fuerte elemento de disuasión sicológica para los Tigres. Por otra parte, Washington estaba ansioso por reafirmar su influencia en un área en la que había quedado al margen debido a la exitosa iniciativa del gobierno noruego en la negociación de una tregua entre el gobierno de Sri Lanka y los Tigres.
Conscientes de la desventaja estratégica en la que se los colocaba, los Tigres objetaron fuertemente la presencia militar estadounidense, incitando al Presidente de Sri Lanka Chandrika Kumaratunga a reducir su solicitud de asistencia a los Estados Unidos. Como resultado, finalmente sólo los helicópteros de la marina estadounidense se involucraron en la iniciativa de socorro. (6)
El esfuerzo de socorro liderado por las fuerzas armadas estadounidenses contribuyó a salvar vidas, a aliviar la miseria de los sobrevivientes del tsunami y a reparar la infraestructura. Sin embargo, llegó de la mano de objetivos estratégicos y propagandísticos. Si bien es dudoso que pudiera mejorar sustancialmente la deteriorada imagen de Estados Unidos entre los musulmanes indonesios, la iniciativa logró un éxito contundente en crear el clima para levantar las restricciones a la asistencia militar al TNI, considerado durante largo tiempo por el Pentágono como su mayor aliado estratégico en el sudeste asiático.
El tsunami como oportunidad II: el Banco Mundial
Aunque el ejército estadounidense comandó el esfuerzo de ayuda inmediata, el Banco Mundial fue quien asumió el papel dominante en el campo de la reconstrucción, y aquí, como en el escenario anterior, las Naciones Unidas quedaron en un papel subordinado. En los primeros seis meses que siguieron al tsunami, el Banco Mundial comprometió US$ 835 millones para los países víctimas de la devastación. Igualmente importante resultó su papel como administrador del fondo del Fideicomiso de Múltiples Donantes para Aceh y el Norte de Sumatra, a cargo de US$ 500 millones de ayuda provenientes de la Comisión Europea, Holanda, Reino Unido, Canadá, Suecia y otros contribuyentes.
Con una visión cínica uno podría concluir que el Banco Mundial necesitaba el tsunami para recomponer su imagen como agencia administradora de desastres. Al mismo tiempo, todavía estaba perseguido por sus antecedentes en el manejo post-desastre del Huracán Mitch, donde de los US$ 8.700 millones prometidos por el Banco Mundial y los gobiernos de los países occidentales para la asistencia a los países de Centroamérica, solamente se concretó menos de una tercera parte. (7) A los funcionarios del Banco Mundial también los incomodaba la convicción de muchos hondureños de que a su país le habían impuesto un “huracán permanente”.
Para conformar al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional (FMI), el Congreso de Honduras había aprobado un conjunto amplio de leyes habilitando la privatización de aeropuertos, puertos marítimos y carreteras, y apuró los planes de privatización de la empresa pública de servicios eléctricos, la compañía de telefonía y parte del sector de aguas, mientras el país estaba “hundido todavía entre los escombros, los cadáveres y el lodo”, según la descripción de Naomi Klein. Durante ese mismo período, Guatemala y Nicaragua anunciaron planes de rematar sus sistemas de telefonía, en tanto que Nicaragua anunció además su plan para desprenderse de las empresas públicas de energía eléctrica y del sector petrolero. (8)
De hecho, cuando el Banco Mundial entró pisando fuerte en la reconstrucción post-tsunami, resurgieron algunas de las mismas críticas. Ciertamente, nadie estaba acusando al Banco Mundial de utilizar el desastre como una oportunidad para impulsar un programa de privatizaciones como lo hizo en la situación post- Huracán Mitch Pero se lo criticaba, junto con los gobiernos, por poner el énfasis en la rehabilitación de empresas comerciales como los criaderos de camarones y los complejos turísticos. (9) Lo cierto es que un informe de febrero de 2005 referido a sus operaciones post-tsunami destacaba que la Corporación Financiera Internacional, el brazo financiero del Banco Mundial, estaba “estudiando facilidades financieras que movilizarán rápidamente créditos a largo plazo para la recuperación de las operaciones turísticas de las zonas afectadas”. (10)
Sea con la ayuda del Banco Mundial o sin ella, la rehabilitación del turismo sí recibió un trato especial en distintos países. En Sri Lanka, según un informe de la Cruz Roja “El gobierno tiene la intención de mantener una zona costera de exclusión en la cual los edificios residenciales privados no se permitirán y en la que sólo se desarrollarán emprendimientos inmobiliarios comerciales privados destinados al turismo y las vacaciones”. (11) En Tailandia, muchos complejos turísticos fueron completamente reconstruidos y después de un año, estaban recibiendo un flujo constante de visitantes. Sin embargo, según un informe, esta “veloz reconstrucción ha generado sus propios problemas; los pobladores locales tailandeses acusaron a los empresarios inmobiliarios de ampliar sus tierras con frente a la playa en forma ilegal. Más de dos tercios de los cuarenta y siete poblados tailandeses destruidos por el tsunami están en la actualidad embarcados en pleitos por títulos sobre las tierras”. (12)
Como respuesta a las críticas, el Banco Mundial expresó que su actuación en la recuperación y reconstrucción post-tsunami fue absolutamente excelsa. El informe que presentó a los gobiernos donantes más de un mes después del tsunami se puede resumir como un cúmulo de elogios.
“El desastre hizo surgir lo mejor del personal del Banco Mundial y demostró la eficacia de la descentralización. El Banco [Mundial] actuó con rapidez: a) proporcionando asistencia en el terreno en los países afectados para promover la planificación de la recuperación en forma expedita, b) movilizando su apoyo financiero; y c) ayudando a coordinar el apoyo a la recuperación y la rehabilitación. … El Banco [Mundial] fue capaz de utilizar su ventaja comparativa -su experticia interna en recuperación y reconstrucción, su conocimiento de las economías de estos países, su conocimiento sectorial de las operaciones y el trabajo analítico, su destreza en administración financiera y contratación pública, y su experiencia en la coordinación de donantes y la financiación de reconstrucción -en la asistencia brindada a los países para la formulación de sus planes de recuperación”. (13)
En este punto, cabe destacar que éste es el mismo argumento -la supuesta “ventaja comparativa” que posee debido a sus amplios conocimientos de la instituciones de los países golpeados por los desastres naturales- que utilizó el Banco para justificar su papel protagónico en la reconstrucción post-conflicto. (14)
La actitud defensiva del Banco Mundial durante los esfuerzos de socorro frente al tsunami, no sólo se explica por su mal desempeño de cara al Huracán Mitch. En la década anterior, había sido objeto de severísimas críticas provenientes de distintas fuentes influyentes. En 2000, estuvo expuesto a una crítica encarnizada por parte de un organismo designado por el Congreso estadounidense, la Comisión Meltzer, que descubrió una serie de fallas terribles, entre ellas que el 70% de los préstamos del Banco no referidos a asistencia se concentraba solamente en once países miembros, mientras que a los otros 145 Estados les quedaba repartirse el restante 30%; que el 80% de los recursos del Banco se destinaba no a los países más pobres sino a los más prósperos, que tenían calificación de crédito positiva; y que la tasa de fracaso de los proyectos del Banco Mundial era de 65 a 70% en las sociedades más pobres y de 55 a 60% en el conjunto de los países en desarrollo. Estos guarismos, según la comisión, demostraban que el Banco se había tornado irrelevante para el cumplimiento de su misión declarada: la mitigación de la pobreza en el mundo. (15)
Por otra parte, los programas de ajuste estructural que el Banco Mundial y el FMI han administrado en más de noventa países en desarrollo y economías en transición, en su mayoría fracasaron en términos del cumplimiento de sus objetivos declarados de promover el crecimiento sostenido, reducir la pobreza y mitigar las desigualdades, que habían determinado la redesignación de estos programas como “Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (DELP)”.
El Banco Mundial también fue acusado de haber sido tolerante con la corrupción, contradiciendo su propaganda donde promovía “el buen gobierno”. Por ejemplo, de los US$ 30.000 millones que el Banco le pasó al régimen de Suharto en Indonesia durante más de treinta años, alrededor del 30%, según admitió un funcionario del Banco Mundial, fueron a parar a los bolsillos de funcionarios del gobierno indonés. (16)
Reconstrucción post-conflicto: el nuevo horizonte del Banco Mundial
Quizás en parte debido a sus malos antecedentes en el trabajo de cooperación para el desarrollo, el Banco Mundial comenzó a destinar una parte cada vez mayor de sus recursos al trabajo de socorro en desastres y reconstrucción, incluso en las sociedades post-conflicto. Si bien era posible culpar al Banco Mundial por su trabajo de cooperación para el desarrollo, nada podía sustituir sus esfuerzos en la reconstrucción. En cierto sentido, se trataba de un retorno a sus orígenes, ya que el Banco comenzó su existencia a mediados de la década de 1940 como una agencia clave en la reconstrucción de la Europa de post-guerra.
Incluso mientras intensificaba su trabajo de socorro post-desastre en la década de 1990, el Banco Mundial se fue trasladando a la reconstrucción post-conflicto. En 1997, estableció el Fondo Post Conflicto con le propósito de “aumentar la capacidad del Banco Mundial para apoyar a los países en la transición de una etapa de conflicto a una de paz sustentable y crecimiento económico”. (17) Los países en etapa post-conflicto reciben un 20 a 25% del total de préstamos del Banco según Klein, en contraste con el 16% que recibieron en 1998 -que a su vez representó un crecimiento del 800% con respecto a 1980. (18) El banco también cuenta ahora con una unidad especial que desarrolla los programas para los países afectados por conflictos, la Unidad de Prevención de Conflictos y Reconstrucción. (19)
Según Shalmali Guttal, representante de Focus on the Global South:
“Un elemento notable de la participación del Banco [Mundial] en la reconstrucción post conflicto es la envergadura y el tamaño de sus operaciones, y la facilidad con la cual presenta sus programas habituales en nuevos envoltorios con el rótulo de la reconstrucción. Las actividades del Banco en el área de la reconstrucción abarcan un espectro amplio, yendo desde el asesoramiento en políticas y la contratación de estudios, a la financiación de actividades dentro del país, y el manejo de los fondos de los donantes que se canalizan a la reconstrucción de un país dividido por la guerra o dominado por los conflictos.
A través de diversos mecanismos, como la administración de fideicomisos conjuntos de donantes, o los programas de “estrategia de apoyo a la transición”, el Banco Mundial juega hoy “un rol significativo en modelar los climas económicos, sociales y políticos en Afganistán, Camboya, la región africana de los Grandes Lagos, los Balcanes, Liberia, Nepal, Sierra Leona, Timor del Este, Sri Lanka y en Cisjordania y la Franja de Gaza y otras áreas azotadas por guerras, conflictos y desastres”. (20)
La reconstrucción post-conflicto ha enmarañado aún más estrechamente al Banco Mundial con los objetivos de política exterior y de seguridad de su miembro y donante dominante: Estados Unidos. En realidad, el nombramiento de Paul Wolfowitz como presidente del Banco fue visto por muchos como la confirmación de la intención de la administración Bush de entrelazar aún más el trabajo de cooperación para el desarrollo, socorro en caso de desastres y reconstrucción post-conflicto con sus objetivos estratégicos (21) Esto puede apreciarse muy claramente en los casos de Afganistán e Irak, donde los objetivos gemelos de la administración Bush -la pacificación y la privatización- se han transformado también en las metas claves del Banco Mundial.
En Afganistán, el Banco Mundial está en el corazón de la actividad de reconstrucción, destinando al mes de enero de 2006 unos US$ 973 millones en dieciocho proyectos, además de administrar seis donaciones que totalizan US$ 1.310 millones provenientes del Fideicomiso para la Reconstrucción de Afganistán. El Banco Mundial sostiene que está canalizando inversiones de apoyo “en consonancia con las prioridades nacionales”. (22) Las privatizaciones, nos dice Naomi Klein, están claramente entre esas prioridades:
“En Afganistán, donde el Banco Mundial administra la asistencia del país a través de un fideicomiso, ya se ha encargado de privatizar la salud, negándole fondos al Ministerio de Salud para la construcción de hospitales … [y] ordenó asignarle “un papel creciente al sector privado” en el suministro de agua, las telecomunicaciones, el petróleo, el gas y la minería, y dio instrucciones al gobierno de “retirarse” del sector eléctrico y dejarlo a “inversionistas privados extranjeros”. Estas profundas transformaciones de la sociedad afgana nunca fueron discutidas ni informadas, ya que pocos fuera del Banco sabían que estaban ocurriendo: los cambios se sepultaron en un “anexo técnico” adjunto a la donación que proporcionaba asistencia para la “emergencia”, destinada a la infraestructura destrozada por la guerra dos años antes que el país tuviera un gobierno electo”. (23)
En este sentido, el Banco Mundial considera especialmente importante la participación de la inversión extranjera en el proceso de privatización, como lo demuestra el hecho que su Fondo de Garantía de Inversión en Afganistán destinado a inversionistas extranjeros hace hincapié en cubrir las “adquisiciones que implican la privatización de las empresas públicas”. (24)
En Irak, uno de los primeros actos de las autoridades estadounidenses después de derrocar a Saddam Hussein fue invitar al Banco Mundial para que financiara la reconstrucción. El entonces Presidente del Banco James Wolfenson prometió reunir de US$ 3 a 5 mil millones, y el Banco Mundial procedió a establecer el Fondo de Fideicomiso de Irak, una agencia de múltiples donantes, que canalizaría los fondos para la reconstrucción económica. Al anunciar la creación del Fideicomiso, el Banco Mundial identificó la “economía de comando centralizado” del país como uno de los factores que había paralizado el crecimiento y el desarrollo y señaló que uno de los objetivos claves de la estrategia provisoria del fideicomiso sería “proporcionar asesoramiento en políticas y trabajo analítico para facilitar la transición a una “economía de mercado”. (25)
El Banco Mundial, por supuesto, fue solamente uno de una serie de actores coordinados por Washington para procesar la transformación radical de Irak en un nirvana del mercado bajo la protección de las tropas estadounidenses. Junto con la Autoridad Provisional de la Coalición (APC), el Departamento de Estado y la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), el Banco Mundial trajo a contratistas para que, en palabras de uno de los directivos de USAID, “establecieran el marco legal básico para el funcionamiento de una economía de mercado”.(26). Entre las prioridades estaba crear un régimen jurídico para la inversión extranjera. En este plano, el Banco Mundial declaró su apoyo a un esfuerzo radical por parte de la APC para reformar la ley de inversión extranjera iraquí sin que existiera en el momento un gobierno soberano, al igual que lo había hecho antes en Afganistán. Un informe de Evaluación de Necesidades realizado en conjunto por el Banco Mundial y las Naciones Unidas, Kathy Hoang explica, cita positivamente la Orden 39 de la ACP, la cual, según el informe:
“… transformará al país en uno de los más abiertos del mundo. La ley permite la propiedad extranjera completa de empresas en todos los sectores (con la excepción de los recursos naturales [por ejemplo el petróleo]), permite a las empresas extranjeras ingresar a Irak como propietarios directos de filiales o a través de joint ventures, proporciona trato nacional a las empresas extranjeras y permite la repatriación total e inmediata de las ganancias”. (27)
En palabras del Financial Times en ese momento, estos cambios “hacen de Irak una de las economías más liberalizadas del mundo en desarrollo, y van más allá del régimen jurídico de muchos países ricos”. (28)
El apoyo del Banco Mundial al decreto de la ACP, que más tarde sería consagrado junto con otros decretos radicalmente pro-mercado en la Constitución iraquí, “cuyo anteproyecto final apareció en el verano del 2005”, no fue para nada sorprendente. Un documento de trabajo del Banco, al citar las lecciones de una guerra anterior, afirmaba:
“Una de las principales lecciones de la experiencia de BiH (Bosnia Herzegovina) es la necesidad de presionar para introducir reformas políticas a la mayor brevedad posible relativas a las inversiones… No hay ninguna duda de que hubiera sido deseable la existencia de una reforma más temprana, y ésta es una de las lecciones más importantes a extraer para otras situaciones post-conflicto”. (29)
A la par que la inversión extranjera, la privatización y el desmantelamiento de las empresas estatales constituían una preocupación clave para el Banco Mundial. Como quedara registrado en la estrategia provisoria: “Una economía abierta y un ambiente facilitador de la inversión privada son elementos cruciales para el crecimiento. Irak necesita además establecer un marco regulatorio sólido, y reformar y privatizar las empresas y bancos estatales”. (30)
A la vez que sigue en forma evidente la agenda de Estados Unidos, el Banco Mundial también trata de modelar para sí un papel único en la reconstrucción de Irak, fortaleciendo su supremacía sobre otras instituciones, incluidas las agencias gubernamentales estadounidenses como USAID, en la administración general de la transformación económica.
“La ventaja comparativa del Banco consiste en generar capacidad institucional en Irak, mediante la aplicación de operadores a través de las instituciones iraquíes y enfatizando la propiedad iraquí, así como enfoques sectoriales y esquemas de gastos coherentes. En contraste, muchos otros socios externos canalizan la asistencia a proyectos particulares a través de contratistas privados, agencias externas u organizaciones no gubernamentales. Otra importante ventaja comparativa es asegurar la consideración de la experiencia internacional y las mejores prácticas”. (31)
Como lo indicáramos antes, éste es casi palabra por palabra, el mismo argumento que empleó el Banco Mundial para legitimar su papel de liderazgo en las iniciativas de socorro en caso de desastres.
Empresas contratistas, duras y blandas: una nota breve
Las empresas, “y en particular las empresas contratistas estadounidenses como Halliburton y Bechtel”, han sido actores claves en el proceso de reconstrucción, llevando a Naomi Klein a acuñar el término tan acertado de “capitalismo del desastre”. Estas empresas constructoras de infraestructura han sido receptoras de cientos de millones de dólares provenientes de la ayuda bilateral y multilateral. En un estudio clave, por ejemplo, se señala que:
“El grueso de los US$ 3.900 millones que recibió Halliburton del Pentágono en el año fiscal 2003 se destinó a los trabajos de la compañía en y en torno a Irak y Afganistán, incluyendo desde la construcción de bases militares, pasando por suministro de comida, lavandería y mantenimiento de vehículos militares, hasta la reconstrucción de la infraestructura petrolera iraquí. En estos US$ 3.900 millones que ganó la compañía en 2003 no están incluidos los miles de millones correspondientes a nuevos contratos celebrados desde entonces para la reconstrucción de la infraestructura petrolera en el sur de Irak o por trabajos en otras partes del mundo.
Halliburton también construyó bases en Uzbekistán y centros carcelarios para prisioneros en la Bahía de Guantánamo, Cuba. “Dondequiera que uno vaya que sea necesario el despliegue de las fuerzas militares estadounidenses con poco tiempo previo de aviso, allí está Halliburton, trabajando en función de un contrato por encima del costo, informa Frida Berrigan, Subdirectora del Proyecto de Armas del Instituto y coautora del nuevo análisis “Los miles de millones que han ganado hasta ahora son sólo la punta del iceberg”. (32)
Si bien los contratistas de la infraestructura “dura” como Bechtel y Halliburton han sido centro de mucha atención, los agentes de la infraestructura “blanda” también han jugado un papel crucial en el proceso de reconstrucción. En Irak, por ejemplo, USAID trajo al Research Triangle Institute para administrar la reestructura del gobierno local, a Creative Associates para trabajar en las “aparcerías público-privadas”, a Abt Associates para reformar el sistema de salud pública, a Development Alternatives Inc. para administrar la transición de los pobres del campo hacia una economía de mercado, y a Bearing Point para crear el marco jurídico regulatorio para una economía de libre mercado. (33)
Muchos de estos mismos contratistas operan en Afganistán, donde el Presidente Hamid Karzai instalado por Estados Unidos se sintió obligado a condenar a los contratistas extranjeros “corruptos, derrochadores y totalmente irresponsables”, por “saquear los preciosos recursos que recibió Afganistán en calidad de ayuda”. (34)
No es nada sorprendente que con sus estrechos vínculos con Washington, los administradores generales de la reconstrucción en Afganistán e Irak así como de los trabajos de socorro post-Katrina en Louisiana, sean en parte las mismas caras -incluidos Bechtel, Halliburton, y las connotadas agencias de seguridad Blackwater y Dyncorp – que aparecieron en la devastada Nueva Orleáns. (35) Un importante producto derivado de este proceso, según un analista, es que muchas de las prácticas cuestionables utilizadas en la reconstrucción de Irak se están aplicando ahora en Nueva Orleáns, el mayor esfuerzo de reconstrucción en la historia de Estados Unidos., que “podría totalizar varios cientos de miles de millones de dólares”, incluida la celebración de contratos sin competencia y disposiciones relativas al sobrecosto, que garantizan la ganancia sin importar los montos que gaste la empresa, mientras los contratos van a parar a muchas compañías con excelentes conexiones políticas. (36)
Las ONG y el nuevo humanitarismo militante
El papel de los contratistas extranjeros ha sido muy publicitado y analizado, pero el rol del cuarto miembro del Complejo de Reconstrucción y Alivio, las ONG u organizaciones de la sociedad civil (OCS) está menos comprendido. Las ONG son una parte central del esfuerzo de alivio del desastre y reconstrucción. Por ejemplo, han sido un elemento tan prominente en los países afectados por el tsunami que existe una percepción generalizada de que el “alivio y la rehabilitación han sido conducidos exclusivamente por las ONG”. (37) En realidad, en muchas áreas las ONG prácticamente han suplantado al gobierno en el suministro de los servicios de emergencia.
Los resultados han sido mixtos. Si bien el trabajo de las ONG en general ha sido apreciado, existe escepticismo en algunos sectores sobre la cantidad de fondos con los que cuentan, su mirada ajena a la sociedad local, y sus formas de funcionamiento. En algunas zonas, como en el distrito de Kanyakumari, Tamil Nadu, India, según un corresponsal de Frontline, la reconstrucción “ha sido desviada de sus objetivos, y los grupos realmente necesitados han quedado atrapados en el fuego cruzado entre los intereses mutuamente competitivos de las ONG y la Iglesia”. (38)
La inexistencia de una estrategia a largo plazo más allá de la etapa de socorro inmediato en pos de la transición a la fase de reconstrucción ha sido otra queja común en muchos lugares. Otras quejas recurrentes están motivadas por la abdicación del Estado de sus responsabilidades. En la visión de una comunidad de Tamil Nadu en el distrito duramente castigado de Cuddalore, además de las consecuencias distorsionantes generadas por el flujo de “dinero fácil” proveniente de las ONG, una de las mayores preocupaciones ha sido que la dependencia respecto de las ONG en materia de vivienda devino en la reducción drástica de las responsabilidades del Estado como proveedor de infraestructura básica.
Este “enfoque de menos gobierno”, advierten “podría conducir a un desempoderamiento significativo de la comunidad”. (39)
La agilidad de las ONG en contraste con la lentitud y pesadez del Estado no ha sido sin embargo el único motivo de la preeminencia de las ONG. En realidad, la atmósfera neoliberal prevaleciente ha introducido su enfoque básico de que el gobierno es ineficiente y las organizaciones privadas eficientes, tanto en la esfera económica como en la social. Habiendo sido criticado por la derecha estadounidense por canalizar su asistencia a través de los gobiernos, algo que es visto como “socialismo”, el Banco Mundial está canalizando su apoyo cada vez más a través de entidades privadas como las ONG. En Tailandia por ejemplo, tiene planeado asociarse con ONG tales como la Population and Community Development Association, World Vision y el Local Development Institute para suministrar asistencia en varias provincias. En Aceh, busca financiar no al gobierno sino a una ONG con sede en Estados Unidos, denominada Catholic Relief Services, para reparar la carretera provisoria que bordea la costa occidental. El gobierno también fue excluido del proyecto de titulación de los derechos de propiedad de la tierra, que permitiría a las personas identificar sus propiedades tras el tsunami, cuando desaparecieron los límites establecidos entre una propiedad y otra. En su lugar, según un comunicado del Banco Mundial, “algunas OSC (tanto grandes organizaciones internacionales como otras con sede en Aceh) han sido capacitadas en el marco de este programa administrado por el Banco Mundial para llevar a cabo el Mapeo Comunitario y la Adjudicación dirigida por la Comunidad”. (40)
Las ONG obviamente no han sido actores pasivos, han cabildeado fuertemente ante el Banco Mundial y los gobiernos para participar más activamente en la administración de los fondos y servicios de socorro. No han sido peones en la reconstrucción post-conflicto. En los últimos quince años, algunas se han hecho partidarias de la intervención militar en el curso de sus acciones humanitarias. En la crisis de los Balcanes en la década de 1990, por ejemplo, los Médicos Sin Fronteras, ganadores del Premio de la Paz de 1999, fueron activos proponentes de la intervención militar de la OTAN en la crisis bosnia, y nuevamente durante la crisis de Kosovo, a fin de proteger a los kosovares musulmanes y albanos de la represión serbia. Fueron muchos los que alentaron informalmente y sin mucho ruido la acción internacional contra los talibanes antes de la invasión estadounidense, y cuando se produjo efectivamente la invasión se volcaron en masa a Afganistán. Menos de dos años después, en junio de 2003, setenta y nueve ONG exigieron que la comunidad internacional otorgara a la OTAN un “mandato fuerte para la estabilización” del país. En un manifiesto titulado “Demanda de Seguridad” se expresaban de la siguiente manera:
“Este mandato debería incluir la extensión de la Fuerza Internacional de Asistencia para la Seguridad en Afganistán (FIAS) a las localidades claves y las principales rutas de transporte fuera de Kabul, y el apoyo activo para concretar un programa amplio de desarme, desmovilización y reintegración de todas las milicias que están fuera del control del gobierno central”. (41)
Esto significa que los firmantes -que incluyen a CARE International, Catholic Relief Services, Caritas International, Human Rigths Watch, World Vision US, Save the Children UK y Oxfam International- estaban concientemente tomando partido en una guerra civil en curso.
Según David Chandler, esta transformación de la filosofía humanitaria que ha pasado del humanitarismo basado en las necesidades, al humanitarismo fundado en los derechos, ha implicado una actitud proactiva favorable a abandonar el principio de la soberanía nacional durante las crisis humanitarias. Y al mismo tiempo ha significado el abandono de la tradicional actitud de neutralidad de la Cruz Roja, inclinándose activamente a favor de aquellas partes de la población a las que se considera “oprimidas” y en contra de las que se considera los “opresores”. Al decir de Geoffrey Robinson, defensor de este nuevo humanitarismo agresivo, las sanciones post-guerra sobre Serbia estuvieron justificadas porque “la mayoría de los ocho millones de ciudadanos serbios fueron culpables por indiferencia frente a las atrocidades cometidas en Kosovo”. (42)
Muchas de las ONG más influyentes han evitado mayores compromisos en Irak, en parte debido a la controversia generada por una guerra que no pudo ser justificada con argumentos ni de humanitarismo ni de autodefensa, y en parte porque no ha sido posible estabilizar la seguridad en el país de forma tal que habilite garantizar un mínimo de seguridad al personal de las ONG para moverse en el territorio. No obstante las organizaciones de la sociedad civil estuvieron presentes. Aparte de un puñado de ONG contrarias a la guerra y decididas a brindarle un apoyo simbólico de pueblo a pueblo a los iraquíes, en su mayoría las ONG presentes han sido organizaciones conservadoras estadounidenses que funcionan como organismos semi-oficiales y trabajan en estrecho contacto con las autoridades de ocupación en la “promoción de la democracia”. Entre éstas encontramos al Fondo Nacional por la Democracia (National Endowment for Democracy – NED) una organización financiada por el Congreso estadounidense, el Instituto Nacional Demócrata (National Democratic Institute), el Instituto Internacional Republicano (International Republican Institute) y la Fundación Internacional para Sistemas Electorales (International Foundation of Election Systems), que anteriormente habían financiado partidos pro-estadounidenses en puntos neurálgicos como Venezuela, Nicaragua, Haití, Ucrania y El Salvador. (43) A menudo, como en el caso del NED, estos organismos trabajaron estrechamente con los contratistas especializados en la gestión social como Development Alternatives Inc. y Abt Associates, contratados por el gobierno. (44) Todos fueron virtuales apéndices de la APC, que gobernó Irak hasta junio de 2004.
En Afganistán es donde el rol de las ONG en el esfuerzo de la reconstrucción se ha vuelto verdaderamente central. El matrimonio por motivos estratégicos entre la sospecha neo-liberal del Estado y el humanitarismo agresivo de las ONG dio por resultad el modo de gobernanza contemporáneo que actualmente rige en Afganistán, donde las ONG han asumido muchas de las funciones del gobierno en tanto que el propio gobierno deliberadamente ha sido privado de fondos para sostenerse y para cumplir las funciones que tradicionalmente se consideran inherentes al Estado.
Según versiones reflexivas, la caída del gobierno de los Talibanes dio origen a un vacío que las ONG afganas provenientes de Pakistán o nuevas ONG recién creadas se apresuraron a llenar:
“En consecuencia, un alto porcentaje de ONG afganas que recién se habían formado comenzaron a asumir el papel de subcontratistas, o en la jerga de la comunidad de donantes, “socios en la implementación”. Como resultado, estas ONG afganas empezaron a construir su propio nicho en la entrega de la ayuda humanitaria tan necesaria en todo el territorio del país, siguiendo los lineamientos políticos y las directrices de la comunidad de donantes. En general esto resultó fácil de hacer (las agencias donantes estaban ansiosas de encontrar socios) y fácil de implementar (la mayoría lo hicieron en sus propios poblados y regiones); se contaba con cierta capacidad dentro de las organizaciones (mayoritariamente integradas por refugiados que volvieron al país y contaban con la educación recibida en el país del exilio) y existía el deseo de atraer financiación. De esta forma comenzó a surgir un sector de la sociedad civil fluido e indefinido, en respuesta a la disponibilidad de grandes sumas de dinero para la realización de proyectos de infraestructura ligera y distribución de ayuda”. (45)
Muy pronto, según el ex-ministro de planificación del gobierno de Karzai, el Dr. Ramazan Bashar Dost, todo un tercio de los US$ 4.500 millones que se comprometieron para Afganistán en la Conferencia de Tokio de 2003 fue a parar a las ONG, un tercio al gobierno y el tercer tercio a las Naciones Unidas. (46) Además, según Dost, el sector de las ONG también fue robándole al gobierno sus mejores funcionarios, ya que ofrecía salarios muy superiores. (47)
La secuela de sus críticas confirmó la acusación de Dost acerca del poder de las ONG en Afganistán: fue obligado a renunciar (48)
Contando con ONG dispuestas a asumir tareas, los donantes multilaterales encontraron un canal conveniente para su asistencia – uno más acomodaticio que el gobierno y más acorde a su predilección ideológica por los Estados débiles. Por eso, cuando se trató de rescatar el sistema de salud del país, el Banco Mundial pudo privatizar el sistema de salud negándole fondos al Ministerio de Salud para la construcción de hospitales, canalizando en cambio el dinero a través de las ONG, para que éstas pudieran establecer sus propias clínicas privadas, en base a contratos de tres años. (49) En muchas instancias, las ONG se tornaron de hecho más influyentes que el gobierno y el sector privado. (50)
No es para nada sorprendente que los trabajadores de las ONG, entre ellos algunos visiblemente extranjeros, con su actitud favorable a la ocupación, su dependencia del apoyo militar extranjero y actuando en funciones de gobierno en muchas partes del país, se hayan transformado en un objetivo para los insurgentes; más de cuarenta trabajadores de ONG han resultado muertos desde la invasión estadounidense. En pocas palabras, los insurgentes saben dónde está el poder. Es posible que la mejor descripción de la situación de las ONG en el Afganistán contemporáneo la proporcionara proféticamente el entonces Secretario de Estado Colin Powell en un discurso ante las ONG estadounidenses al iniciar en octubre de 2001 la Operación Libertad Duradera -la invasión a Afganistán-: “Las ONGs son una fuerza con enorme capacidad multiplicadora para nosotros, un componente importantísimo de nuestro equipo de combate”. (51)
En pos de un nuevo paradigma de socorro y reconstrucción
Para revertir esta tendencia al desnaturalizadota de la ayuda para el alivio de desastres y la reconstrucción, existen una serie de medidas que se pueden tomar. En primer lugar, en un desastre regional grave es importante establecer de inmediato un centro de comando del rescate y la recuperación bajo los auspicios de las Naciones Unidas, la Cruz Roja y los gobiernos afectados, que tenga a su cargo la supervisión de los esfuerzos de socorro, incluidos aquellos en los que participan fuerzas militares extranjeras como las fuerzas estadounidenses. Obviamente, la creación de un centro de comando dominado por Estados Unidos, como el que se estableció en la ex base aérea estadounidense en Utapao, Tailandia durante las operaciones de alivio post-tsunami, no debe repetirse.
En segundo lugar, se deben desalentar las componendas directas entre los ejércitos, salvo para fines operativos. Las decisiones clave relativas a las tareas de socorro dentro del país, deberían ser resueltas y aprobadas por las autoridades civiles locales. Además, las unidades militares extranjeras que participan en las actividades de socorro deben integrarse a las operaciones dirigidas y administradas por las agencias civiles estatales de atención a desastres del país afectado.
En tercer lugar, el socorro y la ayuda para la recuperación a mediano y largo plazo debe ser administrada por un consorcio comandado por las agencias de las Naciones Unidas, y el papel y los programas del Banco Mundial deben ser definidos por ese mismo agrupamiento. Los gobiernos afectados, otros organismos multilaterales y las ONG internacionales deben estar incluidos en dicho consorcio de ayuda, que actuaría bajo el mando de los gobiernos en lo que hace a la identificación de las prioridades.
En cuarto lugar, cuando se trata de la reconstrucción post-conflicto, sólo se debería asumir la participación en estos esfuerzos si no se viola ningún principio de la soberanía nacional. En las situaciones en que estos principios han sido observados, el papel de los participantes externos debe estar bajo el mando de un consorcio para la reconstrucción encabezado por las Naciones Unidas y el gobierno afectado.
Si bien debe existir suficiente flexibilidad, los esfuerzos de las ONG deben ser coordinados con el gobierno receptor, y el apoyo de las ONG no debe dirigirse a actividades en la que se desplacen los servicios brindados por el Estado. Por el contrario, si hay una condición que deben cumplir estos esfuerzos es la de facilitar el desarrollo y la independencia de los proveedores de servicios locales.
Por último, los participantes en la reconstrucción post-conflicto deben observar escrupulosamente una actitud de neutralidad en lo que respecta al trato de los grupos objetivo y los agrupamientos políticos del país. Esto no significa un tipo de neutralidad que se esconda de la realidad como el avestruz, sino una neutralidad que luche por mantener la imparcialidad -aunque ésta siempre será un ideal-no solamente en la adjudicación de recursos, sino también en la documentación y denuncia de las violaciones de los derechos humanos y los acuerdos. Ser percibido como no-partidario es en realidad una cualidad que puede probablemente aumentar el valor en el terreno de los agentes de la asistencia y la reconstrucción para todas las partes en conflicto, y en consecuencia, también aumentar su capacidad de mediación.
Conclusiones
En resumen, ha ocurrido un cambio enorme en el trabajo de socorro en caso de desastres y de reconstrucción post-conflicto. La vieja imagen de las Naciones Unidas reuniendo fondos y administrando el esfuerzo de asistencia, mientras la Cruz Roja atendía a los heridos y enfermos con una neutralidad estudiada, ya no refleja la realidad contemporánea. El alivio de desastres y la reconstrucción post-conflicto están cada vez más dirigidos por una misma dinámica, que refleja la intersección de intereses estratégicos, motivaciones económicas con perfil ideológico, y un humanitarismo agresivo y sesgado. El nuevo establishment del Sistema de Socorro y Rconstrucción (SSR) tiene como protagonistas principales al comando militar y político estadounidense, el Banco Mundial y las ONG. Una melange ideológica de seguridad nacional e internacional, economía neoliberal y humanitarismo militar y partidario hace avanzar los intereses institucionales de estos grupos. Se trate de un desastre o de una guerra, son los mismos actores principales los que aparecen para hacerse cargo de la situación post-desastre o post-guerra. Con su mezcla volátil de motivaciones estratégicas, imperativos burocráticos, afán de lucro y humanitarismo partidario, es cuestionable que este nuevo paradigma del socorro y la reconstrucción sea superior al tradicional.
Notas
1. R. Hariharan, “Tsunami: Security Implications”, (informe, South Asia Analysis Group, 2005), http://www.saag.org/papers13/paper1213.html; Ralph Cossa, “South Asian Tsunami: U.S. Military Provides ‘Logistical Backbone’ for Relief Operation,” (U.S. State Department, Washington, DC:
2005), http://usinfo.state.gov/utils/printpage.html.
2. Harirahan y Cossa.
4. “U.S. to resume military aid for Indonesia”, AFX News, 2005.
5. Hariharan.
6. Ibid.
7. “Tsunami: World Bank and IMF response”, informe, Bretton Woods Project, 7 de enero de 2005),
8. Naomi Klein, “The Rise of Disaster Capitalism”, Nation, 2 de mayo de 2005, http://www.thenation.com/doc/20050502/klein.
9. Vandana Shiva, “Tsunami Recovery: Sustainability, Poverty and the Politics of Aid” (discurso central, Décimo Aniversario del Programa de Negocios y Medioambiente de su Alteza El Príncipe de Gales,
2005), http://www.navdanya.org/articles/06tsunami-speech.htm.
10. Banco Mundial, “World Bank Response to the Tsunami Disaster”, (informe, Banco Mundial, Washington, DC: 2005), http://www.alnap.org/tec/pdf/tsunamireport_020205.pdf.
11. Shiva.
12. Eben Kaplan, “Tsunami Rebuilding Efforts, One Year Later”, (informe, Council on Foreign Relations,2005), http://www.cfr.org/publication/9472/.
13. Banco Mundial (2005).
15. A.H. Meltzer, “International Financial Institutions Reform: Report of the International Financial Institution Advisory Commission” (informe, Comisión Asesora de Instituciones Financieras Internacionales, Congreso de Estados Unidos, Washington, DC: Marzo 2000).
16. Jonathan Winters, “Combating Corruption in the Multilateral Development Banks” (declaración ante el Comité del Senado de Relaciones Exteriores , Washington, DC: 2004).
17. Shalmali Guttal, “Reconstruction’s Triple Whammy: Wolfowitz, the White House and the World Bank” en Destroy and Profit (Bangkok: Focus on the Global South, 2006), 86,
http://www.focusweb.org/sites/www.focusweb.org/files/pdf/Reconstruction-Dossier.pdf.
18. Klein.
19. Guttal, 86. 20. Ibid, 87.
21. Ibid.
23. Klein.
24. Banco Mundial, “Financing Proposal for an Investment Guarantee Trust Fund in the Multilateral Guarantee Agency for Afghanistan” (informe, Banco Mundial, Washington, DC: 2003).
25. Banco Mundial (2004), 5.
26. Herbert Docena, “‘Shock and awe’ therapy: how the United States is attempting to control Iraq’s oil and pry open its economy” en Destroy and Profit, (Bangkok: Focus on the Global South,
2006), 14, http://www.focusweb.org/sites/www.focusweb.org/files/pdf/Reconstruction-Dossier.pdf.
27. Kathy Hoang, “World Bank Brings Market Fundamentalism to Iraq,” Economic Justice News Online no. 9 (2004), http://www.50years.org/cms/ejn/story/169.
28. Ibid.
29. Docena, 22.
30. Banco Mundial (2004), 11.
31. Ibid.
32. Corpwatch, “Contractors are Cashing in on the War on Terror,” Corpwatch (2004), http://corp/ watch.org/article.php?id=10110.
33 .Docena, 13.
34. Klein.
35. Tom Reifer, “War, the 21st Century and America’s Future” en Destroy and Profit, (Bangkok: Focus on the Global South, 2006), 72, http://www.focusweb.org/sites/www.focusweb.org/files/pdf/Reconstruction-Dossier.pdf;. Jeremy Scahill, “Blackwater down”, The Nation, (2005),
http://www.thenation.com/doc/20051010/scahill.
36. Riefer.
37. Parvathi Menon, “Hopes and fears”, Frontline 22 (enero 2006): 4-5,
http://www.flonnet.com/fl2227/stories/20060113007100400.htm.
38. Menon, 5.
39. V. Sridhar, “Partners in Rebuilding”, Frontline 22 (enero 2006): 11-12, http://www.flonnet.com/fl2227/stories/20060113006801100.htm.
40. Banco Mundial (2006).
41. CARE International, “A Call for Security” (informe 2003),
43. Docena, 19.
44. Ibid., 14-15.
45. Salima Padamsey, “NGOs in Afghanistan”, Afganistán, (2004), http://www.afgha.com/?af=rc&pa=showpage&pid=201.
46. Don Cruz, “The Trouble with NGOs in Afghanistan”, Afganistán, (2005), http://www.afgha.com/?af=article&sid=47706.
47. Ibid.
48. Ibid. 49. Klein. 50. Cruz. 51. Michael Mann, Incoherent Empire, (London: Verso, 2003), 119.
http://www.focusweb.org/sites/www.focusweb.org/files/pdf/Fot-pdf/fot119.pdf
