COMERCIO, CLIMA Y BALI

por
Victor Menotti*

Los
elaboradores de las políticas económicas de todo el
mundo están abordando en la conferencia de Bali el problema
del cambio climático con un nivel de involucramiento sin
precedentes. Mientras las negociaciones para un nuevo acuerdo mundial
sobre el clima que sustituya al Protocolo de Kioto están por
concluir en Nusa Dua, un número importante de ministros de
comercio, y también de ministros de economía, están
reunidos para comenzar un diálogo informal sobre el clima.

Los
funcionarios oficiales de las finanzas y el comercio están
interviniendo, porque la reducción de las emisiones a tiempo
para evitar una catástrofe es un hecho que inevitablemente
tendrá impactos sobre la economía mundial. También
implica que las instituciones económicas mundiales deberán
adaptarse a las realidades ecológicas de hoy. Si el cambio
climático es realmente la emergencia mundial que creemos que
es, entonces la protección del clima debe transformarse en el
nuevo lente a través del cual analicemos las reglas del
comercio y la economía. Habrá que repriorizar los
valores con los cuales orientar la gobernanza mundial para poder
reconocer los límites ecológicos y acordar formas
equitativas de vivir dentro de estos límites.

Los
ministros de comercio quieren discutir en Bali cómo puede
contribuir la política comercial a la protección del
clima. Informalmente ya se han planteado varias propuestas a
discusión.

Empoderando
a los elaboradores de políticas

Una
de las preguntas centrales en Balí es si las propuestas, en
última instancia, empoderarán a los elaboradores de
políticas de comercio o a los de políticas para el
clima. En un momento en que es urgentemente necesario que los
gobiernos intervengan en los mercados, enviando señales claras
que permitan cambiar las decisiones de los inversionistas y los
consumidores de energía, la idea de reducir los derechos de
los gobiernos a través de disciplinas comerciales vinculantes
es, en el mejor de los casos, de poca ayuda, y en el peor, una
formula que va en sentido contrario a las nuevas orientaciones que
debemos explorar. Hasta los partidarios de más liberalización
comercial como el Banco Mundial y el representante comercial de
Estados Unidos, admiten en sus informes sobre comercio y clima que el
factor más importante para desviar las inversiones y
producción de energía y la transferencia de tecnología
hacia una nueva economía sin carbono, es la acción
gubernamental para internalizar los costos del carbono.

Ninguna
decisión o posición adoptada en Bali debe obstaculizar
ninguna opción política de protección del clima.
La contribución más importante que pueden aportarle las
políticas comerciales a la protección del clima no es
simplemente salvaguardar el espacio político que requieren los
negociadores del clima para actuar en forma urgente, sino aumentarlo
activamente. Los ministros de comercio podrían además
declarar que cualesquiera sean los acuerdos a los que se llegue en la
conferencia de cambio climático de Bali, ninguno de los mismos
podrá ser recusado en la Organización Mundial del
Comercio.

Bienes
y servicios ambientales

Estados
Unidos y la Unión Europea propusieron en Ginebra antes de
comenzar esta reunión, un programa de dos capas para eliminar
las barreras a los bienes y servicios, que comenzaría con los
aranceles de importación al comercio de tecnologías
para reducir los gases de efecto invernadero. La propuesta se basa en
el informe recientemente publicado del Banco Mundial que analiza cómo
la liberalización del comercio puede contribuir, no
directamente a a la protección del clima sino aumentando el
comercio de las tecnologías de energía, específicamente
las de carbón limpio, eólica, solar y las de eficiencia
energética en la iluminación.

Si
bien es ciertamente necesario acelerar la transferencia de
tecnologías de energía limpia, reducir los aranceles
marginales es una idea decepcionante y posiblemente peligrosa para el
clima. Los países son libres de bajar los aranceles a su
voluntad, así que no hay necesidad de forzar una
liberalización y obligarlos a aplicar un arancel cero. Los
esfuerzos para combinar las políticas referidas al clima con
las de creación de empleo también podrían ser
afectados si se eliminan los aranceles en estas industrias que recién
comienzan. La transferencia de tecnologías de energía
limpia podría facilitarse a través de otras áreas
de la política de comercio.

El
único resultado positivo que destaca el estudio del Banco
Mundial es el crecimiento enorme de los volúmenes de comercio,
de 3,6% a 63,6%. Sorprendentemente, incluso a pesar que el comercio
de carga funciona con una de las fuentes de energía más
sucias que existe (los combustibles de alquitrán conocidos
como bunker), nadie parece estar dispuesto a preguntar sobre la
huella de carbono consiguientemente creciente que dejarán los
barcos de carga que transportarán por todo el planeta esa
enorme cantidad adicional de bienes de la lista propuesta de 50 tipos
de turbinas, torres, tanques, tubos y otros productos. La conferencia
de Bali podría fácilmente proponerse realizar una
evaluación climática de cualquier propuesta de
liberalización del comercio, con vistas primero que nada a que
no haya daño climático.

Ámbito
equivocado

La
OMC no es el ámbito competente para determinar qué
tecnologías son favorables al clima, y la Convención
Marco de Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) ya
dispone de un mecanismo para acelerar la transferencia. Esperar los
resultados de la finalización de la Ronda de Doha -que están
empantanados debido en gran parte a que los países
desarrollados han fracasado en cumplir las promesas realizadas en la
ronda previa de negociaciones comerciales-representa demasiado
tiempo para hacerse cargo en forma adecuada de las acciones de
emergencia que hay que adoptar ahora. Los imperativos del clima no
deberían ser utilizados para otorgarle nueva legitimidad a
Doha. Más aún, las prioridades de Estados Unidos y la
UE para destrabar un acuerdo de Doha incluyen la apertura de mercados
para empresas que brindan servicios de energía como
Halliburton en países con grandes reservas de petróleo
y gas, de forma tal que cualquier beneficio que pudiera obtenerse a
partir del comercio de tecnologías limpias sería
opacado y contrarrestado por la profundización de nuestra
dependencia en los combustibles fósiles a través de la
OMC.

La
falla fundamental de la propuesta de Estados Unidos, la UE y el Banco
Mundial es su negativa a reconocer algunos de sus propios supuestos y
conclusiones, en particular, el hecho de que el factor más
importante para impulsar la adopción de las nuevas tecnologías
limpias es la acción de los gobiernos en pos de internalizar
los costos del carbono. Poner un precio predecible a los gases de
efecto invernadero es los que más dinamizará a los
mercados; fortalecer las reglas del comercio, no obstante, solamente
conducirá a reducir el papel necesario que los gobiernos
tendrán que jugar con el fin de propiciar el cambio a nuevas
fuentes de energía, enviando a tal efecto las señales
pertinentes a los inversionistas, los productores y los consumidores
de energía. La internalización de los costos puede
darse de diversas formas, entre las que se incluyen los topes y/ o
los impuestos al carbono, los criterios de energía renovable,
o incluso las normas de eficiencia energética.

El
imperativo de internalizar los costos del carbono debería
obligar a los formuladores de políticas a proteger y ampliar
el espacio político de los elaboradores de la política
del clima, de manera que tengan la libertad para implementar las
medidas necesarias.

Subisidios

Como
se sugiere en los documentos preparatorios de la reunión de
los ministros de comercio en Bali, un área en la que la
política de comercio podría reducir sus restricciones a
la política del clima es aumentando las flexibilidades, de
manera tal de permitir las distintas formas de apoyo público
necesarias para acelerar la investigación, el desarrollo y la
diseminación de las tecnologías de energía
limpia y eficiente.

Es
necesario ampliar la cooperación internacional, pero aún
así debe permitírseles a los gobiernos nacionales y sub
nacionales apoyar sus propios procesos de transición. Incluso
los programas y propuestas del Presidente George W. Bush orientados a
apoyar los esfuerzos de la industria por aumentar la innovación
en materia de equipos eficientes energéticamente y acelerar la
adopción de tecnologías benignas para el clima, corren
riesgo de caer en la incertidumbre si se les aplican las reglas del
comercio mundial. Las
cuotas de emisión también corren riesgo de ser tratadas
como subsidios injustos, poniendo en tela de juicio la ampliación
de los mercados de carbono que Kioto implica, y asimismo enfrentan un
futuro incierto los intentos de Bruselas por incluir a la aviación,
y los esfuerzos de Washington por ejecutar casi todo lo que está
considerando el Congreso.
Los inversionistas también están solicitando incentivos
para sobrellevar los costos de la energía renovable, así
que lograr los incentivos adecuados puede también requerir
adecuar las reglas del comercio.

Debería
ser interés común de los gobiernos salvaguardar el
espacio de política necesario para formular y aplicar los
subsidios específicos que permitan cambiar hacia fuentes de
energía ecológicamente sostenibles y socialmente
estables.

Obstáculos
a la inversión

Los
ministros de comercio reunidos en Bali también están
discutiendo la cuestión de los obstáculos no
arancelarios a las inversiones, entre los que podrían contarse
eventualmente las reglas de zonificación, los incentivos
impositivos, los permisos de operación, o simplemente
cualquier medida aplicada por los gobiernos que de alguna manera
impacte sobre las inversiones. Entre los obstáculos no
arancelarios también se han incluido demasiado a menudo en los
últimos tiempos, las protecciones legales al medioambiente o
el desarrollo comunitario. Nuevamente, la política comercial
debe abstenerse de poner restricciones a los gobiernos respecto de la
internalización de los costos en las inversiones y la
producción de energía.

Las
reglas sobre las nuevas inversiones en infraestructura energética
determinarán el futuro de nuestro clima. La Agencia
Internacional de Energía (AIE) pronosticó recientemente
que será necesario financiar US$22 billones por concepto de
infraestructura de energía nueva en los próximos 25
años, para cubrir lo que la agencia caracteriza como una
demanda explosiva de energía, que lideran China e India. Esta
es la razón por la cual los inversionistas en todo el mundo
les están pidiendo a los gobiernos que le pongan un precio al
carbono, para poder planificar qué proyectos de
infraestructura energética financiar. Incluso la reciente
declaración de Riyadh de la OPEC comunicaba que será
necesario que los países importadores de petróleo
aclaren sus intenciones respecto de su futura demanda de petróleo.
¿Por qué invertir en algo que debe ser eliminado?

Algunos
de los mecanismos más importantes para orientar las
inversiones en energía son los procesos de otorgamiento de
permisos que determinan cuáles son las instalaciones
productivas que se construirán, dónde y para beneficio
de quiénes. Los procesos de otorgamiento de permisos deben ser
públicos y participativos, si queremos asegurar que la
producción de energía sea ecológicamente
sostenible y que efectivamente ayude a los pobres.

Propiedad
intelectual

La
transferencia de tecnologías de energía limpia, y los
fondos para financiarla, constituye una de las promesas rotas más
notorias de la Cumbre de la Tierra de Río de Janeiro en 1992,
que al día de hoy sigue siendo incumplida por las naciones
industrializadas. Si se les pide a los países en desarrollo
que den un salto para no transitar el sucio modelo de desarrollo de
los países industrializados, el mundo requiere que los
gobiernos hagan suyo un nuevo espíritu de cooperación
internacional.

Incluso
en uno de los epicentros de actividad del sector de las tecnologías
de energía limpia, la zona de la Bahía de San
Francisco, no existe consenso en el seno de la industria sobre la
necesidad de las patentes monopólicas mundiales sobre
tecnologías de energía limpia nuevas e importantes. Ese
centro de universidades, innovadores, empresarios e inversionistas de
primer nivel que trabajan en conjunto con los ambientalistas conforma
un microcosmos de la revolución energética. Sin
embargo, para muchos de esos líderes no es evidente hasta qué
punto, si es que efectivamente lo es en alguna medida, la propiedad
intelectual constituye un obstáculo para la transferencia de
las tecnologías de energía limpia. Muchos concuerdan
con que si el cambio climático es efectivamente la emergencia
que nosotros creemos que es, entonces las patentes no deberían
usarse para impedir la difusión de innovaciones importantes.

Es
necesario seguir analizando estos temas. La conferencia de Bali, en
cooperación con la comunidad de formuladores y analistas de
las políticas de comercio, podría ser la arena adecuada
en la cual llevar adelante esos análisis a fin de garantizar
un enfoque donde prime el clima.

Cualquiera
que desee que la OMC tome el tema de los subsidios a la energía
en su agenda oficial sólo tiene que observar cómo se
han desarrollado y aplicado sus reglas sobre los subsidios agrícolas,
para ver las razones que justifican la enorme falta de confianza que
genera esto en la opinión pública y los países
miembros de la OMC. Los subsidios a la energía son un ejemplo
de cómo la ampliación del mandato de la OMC, cuya
visión es totalmente sesgada en su concepción a favor
de la eliminación del rol del Estado en la economía
para aumentar el comercio, podría complicar, o incluso
imposibilitar el arribo a resultados que efectivamente protejan el
clima. Los gobiernos deben cooperar en forma multilateral para lograr
eliminar los subsidios perversos a los combustibles fósiles
que ponen en riesgo nuestro clima, pero lo deben hacer en el ámbito
adecuado y con misiones que estén abocadas precisamente a
lograrlo.

Conclusiones

Las
relaciones internacionales se visualizan cada vez más a través
de la lente de los temas energéticos, por eso los gobiernos
pueden mantener abiertas todas sus opciones, rechazando cualquier
restricción nueva al ejercicio de las responsabilidades que
les corresponden para actuar proactivamente en pos de modelar la
nueva economía fundada en energía limpia. La ampliación
de las reglas del comercio a las políticas en torno al clima
sólo puede implicar complicaciones y demoras en nuestra
búsqueda de lo que más necesitamos: la intervención
estratégica de los gobiernos para corregir lo que se ha dado
en llamar el mayor fracaso del mercado en la historia.

* Victor Menotti es director de programa en el Foro
Internacional sobre la Globalización (IFG), [email protected].
Estuvo presente en Bali para la conferencia sobre cambio climático
y su artículo apareció por primera vez en Foreign
Policy In Focus (www.fpif.org).