por Walden Bello*
Para las Filipinas el Acuerdo sobre la Agricultura (AsA) fue el acuerdo más importante de la OMC. La razón es que el sector agrícola del país continúa empleando a casi la mitad de la fuerza laboral y contribuyendo con más del 20% al producto bruto interno. Sin embargo, como asegura un informe, cuando “se consideran todas las actividades económicas relacionadas con las agroindustrias y la provisión de insumos agrícolas extra prediales, el sector agrícola definido ampliamente representa dos tercios de la fuerza laboral y el 40% del PBI.” Por lo tanto la agricultura juega “un papel estratégico en el desarrollo económico general del país mediante sus fuertes efectos vinculantes como fuente de alimentos y proveedora de materias primas para el resto de la economía, y como una fuente de demanda de insumos no agropecuarios y de bienes de consumo y servicios.”
Durante el debate nacional sobre la ratificación de la OMC, el gobierno fundamentó su posición pro OMC con el argumento de que el libre comercio incrementaría la eficiencia de la agricultura filipina. No se trata de un caso de imposición del proceso de liberalización agrícola a tecnócratas vacilantes como fuera en otros países en desarrollo, sino que los tecnócratas neoliberales que comenzaron a dominar las agencias económicas estatales durante las administraciones de Aquino y Ramos querían liberalizar la agricultura. En efecto, las dos administraciones impusieron un programa de liberalización exhaustivo (Decreto del Ejecutivo 470) que incluía tanto a la industria como a la agricultura.
La liberalización agrícola, sin embargo, se retrasó a causa de la resistencia de los agricultores, tanto grandes, como medianos y pequeños. En efecto, la Carta Magna para los Pequeños Agricultores aprobada en 1991, fue percibida como un intento de amplio alcance para consolidar la protección ya que estipulaba la prohibición de las importaciones de aquellos productos que podían ser producidos localmente en cantidades suficientes. En este contexto, someter al sector agrícola del país a la disciplina del Acuerdo sobre Agricultura de la OMC fue visto como un paso clave para destruir el proteccionismo agrícola.
Además, ingresar al mundo del Acuerdo sobre Agricultura tornaría más productiva a la agricultura filipina al promover el cultivo de commodities con alto valor agregado como brócoli y flores. Con estas commodities consideradas “exportaciones exitosas” que incrementarían la participación de Filipinas en los mercados mundiales, los tecnócratas agrícolas vieron la liberalización del comercio que vino de la mano con la membresía en la OMC, como la posibilidad de eliminar progresiva y gradualmente gran parte de la producción de arroz y maíz que involucraba a la mayor parte de la fuerza laboral agraria. El plan de Desarrollo Agrícola de Mediano Plazo de la administración de Fidel Ramos –teniendo ya en mente el posible ingreso a la OMC- preveía limitar la producción de arroz y maíz a 1.9 millones de hectáreas para así liberar 3.1 millones de hectáreas hasta entonces cultivadas con arroz y maíz para la cría de ganado y cultivos comerciales.
Para asegurarse el apoyo popular para la ratificación de la OMC el gobierno aseguró que el régimen del AsA entre otras cosas:
crearía 500,000 nuevos puestos de trabajo en la agricultura anualmente;
incrementaría los ingresos anuales por exportaciones agrícolas en P3,400 millones, mejorando por lo tanto la balanza comercial de productos agrícolas;
incrementaría el valor agregado bruto anual de la agricultura en P60,000 millones.
Para mitigar los sufrimientos de la transición el Parlamento asignó P128,000 millones para mejorar la infraestructura agropecuaria y crear “redes de seguridad”, los cuales serían liberados anualmente en montos de P32,000 millones.
Después de la ratificación el gobierno actuó para que la legislación filipina fuera compatible con la OMC. La Carta Magna para los Pequeños Productores fue revocada. Se promulgó una legislación de máximo alcance, Ley de la República 8178, que ponía fin a las cuotas de importación transformándolas en contingentes arancelarios. El sistema de contingentes arancelarios cubría 15 líneas arancelarias de importaciones agrícolas “sensibles”, incluyendo animales vivos, carne fresca y refrigerada, cerdo, carne de pollo, carne de cabra, papas, café, maíz y azúcar. Para estas commodities se le exigió a Filipinas que dispusiera un “volumen de acceso mínimo” con aranceles bajos, equivalente al 3% del consumo interno en el primer año de aplicación de la OMC y al 5% a los 10 años. Por encima de la cuota, las importaciones serían gravadas a tasas más altas. Para el maíz, por ejemplo, teniendo como referencia el período acordado de 1986-88 para el cálculo del consumo interno, el volumen de acceso mínimo que se debía permitir ingresar con un arancel bajo del 35% sería 65,000 toneladas métricas en 1995, aumentando a 227,000 toneladas métricas en el 2004. Por encima de ese volumen de acceso mínimo los aranceles ascendían al 65%.
En virtud del anexo 5 del AsA se les permite a los países mantener una cuota para “los productos agrícolas primarios que sean los predominantemente básicos en la dieta tradicional.” En el caso de las Filipinas era el arroz. Pero de todos modos se le exigió al país que incrementara el volumen de acceso mínimo del 1% del consumo doméstico para el primer año, al 4 % a los diez años, o dicho de otra manera de las 30,000 toneladas métricas en 1995 a las 227,000 toneladas métricas en el 2004.
Al igual que con los demás acuerdos que comprende la OMC, EE.UU. actuó como el inspector local del organismo con sede en Ginebra, controlando con ojo de águila los procesos legislativos y de aplicación en Filipinas. Este proceso fue bastante invasivo y el mismo fue más allá del alcance de la letra del AsA. Por ejemplo, EE.UU. intervino en la emisión de licencias para los importadores de carne de cerdo y pollo, acusando al gobierno filipino de entregar “la mayoría de las licencias de importación a los productores locales que no tenían interés en importar.” Cuando Filipinas se resistió, EE.UU. amenazó con suspender los aranceles preferenciales para las exportaciones de Filipinas comprendidos en el Sistema General de Preferencias. Filipinas cedió y más tarde, en 1998, emitió un memorando de entendimiento en el que se detallaban sus concesiones. Según un informe del Representante Comercial de EE.UU. de aquel momento “la evaluación de la elegibilidad de Filipinas para recibir acceso preferencial en el marco del Sistema General de Preferencias…fue interrumpida.”
A fines de la década, no sólo no se habían materializado los beneficios prometidos a partir de la membresía en el AsA, sino que además la agricultura filipina estaba en medio de una crisis.
Lejos incrementarse a razón de 500,000 puestos de trabajo anuales, el empleo agrícola cayó de 11.29 millones de personas en 1994 a 10.85 millones en 2001.
Las exportaciones agrícolas como los productos del coco supuestamente aumentarían a partir de la membresía en la OMC, pero no se registraron cambios significativos en el valor de las exportaciones, aumentando de US$ 1,900 millones en 1993 a US$ 2,300 millones en 1997, cayendo luego a US$ 1,900 millones en el 2000. Por otro lado las importaciones masivas, el gran temor de los críticos del GATT, se hicieron realidad duplicándose prácticamente su valor pasando de US$ 1,600 millones en 1993 a US$ 3,100 millones en 1997, volviendo a bajar a US$ 2,700 millones en el 2000. Se consolidó así la condición de Filipinas como país importador neto de alimentos, con una balanza comercial agropecuaria que pasó de tener un excedente de US$ 292 millones en 1993 a un déficit de US$ 764 millones en 1997 y 794 millones en el 2002.
Sectores clave de la agricultura filipina estaban en una situación bastante mala a finales de la década.
La crisis de la producción de arroz
La producción de arroz en el país estaba en crisis a causa de diversos factores, incluyendo la falta de programas efectivos de ayuda gubernamental. Sin embargo, la política del gobierno de resolver los problemas de “crisis de oferta” de corto plazo con importaciones masivas no podía tener otro efecto que desalentar aún más la producción de arroz. La excepción del arroz bajo el Anexo 5 limitaba a Filipinas a importar un volumen equivalente al 1% del consumo interno en 1995, que alcanzaría el 4% para el 2005. Pero en realidad, el gobierno citando la necesidad importó volúmenes que sobrepasaban esa cuota, por lo que las importaciones se dispararon de las 263,000 toneladas métricas en 1995 a 2.1 millones de toneladas métricas en 1998, 863,999 toneladas métricas en 1999 y 639,000 toneladas métricas en el 2000.
Semejantes volúmenes mantuvieron bajo el precio del arroz lo que redundó en que no resultara atractivo para los productores el incrementar la producción. Los precios promedios del arroz al productor aumentaron en un “mísero 0.89 anualmente” entre 1997 y 2001. No es sorprendente que el total de la producción de arroz haya aumentado marginalmente a fines de 1990 y alcanzara un promedio de crecimiento del 1.9 anual para el total de la década –muy por debajo de las tasas registradas en los dos grandes proveedores de las Filipinas: 3% anual en el caso de Tailandia y 4.5% anual en el caso de Vietnam. En otras palabras, las importaciones masivas en volúmenes superiores a los determinados por la cuota contribuían a la erosión continua del sector del arroz y a convertir a las importaciones del grano en una situación fija y permanente en la economía agraria.
Los tecnócratas neoliberales, el Banco Asiático de Desarrollo y la OMC sacaron ventaja de esta situación para presionar por la eliminación de la cuota para el arroz, con la que Filipinas aún podía beneficiarse después del 2005 según el Anexo 5 del AsA. A una tasa arancelaria del 100%, que estaba siendo considerada por una la Ley de Diputados 3339 –la denominada “Ley de Redes de Seguridad para el Arroz”- el precio del arroz importado sería el mismo que el del arroz producido localmente. Sin embargo, proveería poca protección a los productores locales de arroz ya que como lo señala un estudio, la tasa hubiera sido “insuficiente para invalidar las potenciales conveniencias y ventajas del aprovisionamiento de productos por una sola fuente en el exterior, en lugar de incurrir en los costos relacionados con la concentración y creación de stocks a partir de varios productores y proveedores [locales].” En otras palabras, muchos costos e incertidumbres se eliminarían al depender de uno o unos pocos proveedores extranjeros en lugar de muchos proveedores locales.
A una tasa arancelaria del 50%, que algunos en el Departamento de Agricultura estaban considerando, se permitiría que el arroz importado a precios relativos del 2002 se tasara en P11 a P12 el kilo, que sería menor que el precio más bajo del arroz nacional que era de P14.
Pero incluso estas consideraciones para eliminar la cuota del arroz y transformar los aranceles fueron hechas teniendo en mente el AsA. El controvertido “proyecto de Harbinson” (llamado así por su autor el Presidente del las Negociaciones Agrícolas de la OMC, Stuart Harbinson), que sirve como el documento negociador para una mayor liberalización comercial bajo el AsA, propone reducir radicalmente los aranceles de los países en desarrollo que estén por encima del 120% en un 40% y aquellos que estén entre el 20% y el 120% en un 33%. La arancelización del arroz en conjunción con la adopción del borrador de Harbinson por parte de la OMC conducirán definitivamente a una crisis aún más grave del sector arrocero del país.
Con muy poca compasión de la tecnocracia neoliberal por su situación y con tremendas presiones desde diferentes sectores en pro de la liberalización, el futuro de dos millones de agricultores involucrados en la producción de arroz –alrededor de un 20% de la fuerza de trabajo- era altamente incierto.
¿Condición terminal para el maíz?
La suerte del sector del maíz era igualmente gris. La principal área de producción de maíz en las Filipinas es Mindanao y el costo del maíz de Mindanao en Manila es 2 pesos por kilo menor que el costo del maíz extranjero. Como en el caso del arroz, un sector que había sido descuidado por largo tiempo por el gobierno fue forzado a abrirse a la competencia internacional que no estaba en condiciones de enfrentar. A diferencia del arroz, sin embargo, las importaciones de maíz no estaban sujetas de cuotas restrictivas. Un volumen de acceso mínimo, inicialmente de un 3% del consumo interno en 1995 y del 5% para el año 2004, sería gravado con un arancel bajo del 35%. Por encima de esa cantidad el AsA aún permitía que el maíz entrara sin limitaciones de volumen, aunque la tasa arancelaria se incrementaría al 100%.
Cuánta protección permitían estos arreglos es aún una interrogante sin respuestas. Un estudio de Oxfam de Gran Bretaña afirmaba en 1996 que las importaciones provenientes de EE.UU., el mayor exportador de maíz del mundo, podían estar disponibles a un precio 20% por debajo del precio interno para finales de los ´90. El estudio indicaba también que para “el año 2004 la diferencia de precios podría ser aún mayor, llegando al 39%, en la medida en que los aranceles se redujeran bajo el acuerdo de la Ronda Uruguay.”
De no haber prácticamente importaciones en 1993 y 1994, el ingreso de maíz a las Filipinas aumentó vertiginosamente de 208,000 toneladas métricas en 1995 a 558,000 en 1996; 462,120 toneladas métricas en 1998 y 446,430 en el 2000. El gobierno se mostró bastante liberal al administrar los volúmenes acceso mínimo para el maíz. Según un informe, una porción significativa del volumen de maíz que ingresó en 1996 sobrepasando el volumen de acceso mínimo de 135,000 toneladas métricas, parecía haber ingresado con una tasa arancelaria del 35% y no del 100%, gracias a una orden administrativa que permitía la ampliación del límite del volumen de acceso mínimo en épocas de “escasez.” Este fue el resultado de una alianza cada vez más fuerte entre exportadores extranjeros de maíz y los procesadores y consumidores locales, tales como los molinos de alimento animal y los criadores de ganado que tenían mucho interés en las importaciones de maíz a bajo costo.
Entre los factores causantes de la depreciación del precio del maíz se encuentra el maíz barato de Estados Unidos que ingresó en el marco del programa PL 480, que tenía como objetivo ganar mercados externos para el maíz estadounidense ofreciendo a los gobiernos extranjeros créditos a las exportaciones a largo plazo y a intereses bajos para que importaran commodities agrícolas de EE.UU., incluyendo soja, arroz y maíz. El PL 480 era uno de los varios instrumentos de dumping que fuera considerado legítimo por el AsA. Desde 1997 ha ingresado un promedio de US$ 20 millones en commodities agrícolas de EE.UU. bajo ese programa, cifra que alcanzó los US$ 40 millones en el 2001. En el 2002, ingresó maíz por un valor de US$ 2 millones en el marco de este programa, llevando a que los cultivadores locales protestaran porque las importaciones de maíz amarillo bajo el PL 480 eran especialmente dañinas en términos de deprimir los precios locales cuando ingresaban durante la cosecha de maíz.
No es sorprendente que Mindanao fuera destruido por el nuevo régimen agro-comercial con un marcado sesgo importador. La limitada liberalización comercial de fines de los ’80 ya había sumergido en una crisis a la producción de maíz antes de la entrada en efecto del AsA. Como lo indicara Kevin Watkins de Oxfam después de una visita de campo a Mindanao, “las crecientes importaciones de maíz han estado asociadas con una marcada reducción de la producción de maíz nacional y del área cultivada. En South Cotabato, donde se produce la mayor parte del maíz de Mindanao, en el último año hubo una reducción de la producción del 15%.”
La tendencia parece haberse acelerado después de la adhesión del país al AsA. Después de un viaje a Bukidnon en 1996, Charmaine Ramos un analista de MODE informó: “Me encontré con que la parte sur de la provincia está siendo reconvertida a paso firme del maíz al azúcar.” Varios años después, la analista Aileen Kwa de Focus on the Global South, afirmó que los productores de maíz en “Mindanao…han sido aniquilados. No es poco común ver cómo los agricultores dejan que su maíz se pudra en el campo porque los precios internos del maíz han caído a niveles [con los que] ellos no han sido capaces de competir.” Esta observación era confirmada por la información macroeconómica. Mientras que la producción se mantuvo estancada, el área de tierra dedicada a la producción de maíz en todo el país sufrió una contracción severa pasando de las 3.149.300 hectáreas en 1993 a 2.510.300 hectáreas en el 2000.
Durante el debate en torno a la ratificación de la OMC el gobierno admitió que los productores tradicionales de maíz y arroz estarían entre los perdedores bajo el régimen del AsA, ya que unos 45,000 productores de maíz serían desplazados anualmente. Ellos estarían entre los 350,000 productores agrícolas que se estimaba serían desplazados anualmente según las proyecciones del Departamento de Agricultura. Sin embargo, el incremento del empleo en cultivos selectos de exportación y de alto valor agregado, que supuestamente devendría del ingreso a la OMC se traduciría en una ganancia neta de 500,000 puestos de trabajo por año. Pero estas estimaciones eran muy cuestionables. Según el secretario de agricultura que ejercía en el momento del debate en torno a la ratificación de la OMC, los 45,000 productores de maíz candidatos al desplazamiento serían absorbidos por la creciente industria de ensilaje que abastecería a la industria de cría de ganado estimulada por el régimen de la OMC. Pero en los años siguientes la cría de ganado demostró ser una industria muy poco exitosa, atrofiada por un régimen de importaciones de carne muy liberal establecido para acatar el propio AsA. La producción de ganado tuvo movimientos mínimos registrando 213,000 toneladas métricas en 1995 y 261,000 en el 2001.
La deprimente realidad de los cultivadores de maíz fue destacada por Charmaine Ramos: “[S]ólo los agricultores con predios relativamente grandes son capaces de reconvertirse fácilmente. Los pequeños productores son forzados a dar su tierra en arriendo simplemente porque no tienen los medios para financiar las inversiones necesarias para pasar a cultivos de alto valor comercial.” Kevin Watkins ofreció una explicación sobre esta tendencia:
[E]l argumento de que los productores de alimentos básicos desplazados simplemente se pasarán a la producción
de cultivos comerciales es de alguna manera surrealista. Los altos costos de capital para entrar en los mercados alimentarios comerciales y la importancia de la infraestructura, que es inexistente en las áreas más marginales de las que la gente será desplazada, significa que la mayor parte de los beneficios de la agricultura comercial se concentrarán en los productores más prósperos.
El “escenario más realista” para los productores de maíz bajo el régimen del AsA era “pobreza más intensa, desplazamiento y migración a los centros urbanos.” En efecto, durante una audiencia sobre la OMC organizada por la Comisión Especial sobre Globalización de la Cámara de Diputados, el único sector que el Departamento de Agricultura estaba dispuesto a reconocer que había sufrido a causa del ingreso al AsA era el del maíz.
El asalto a las industrias de carne, aves y hortalizas
El impacto negativo de la liberalización del comercio bajo el régimen de la OMC fue más allá de los cultivos tradicionales como el arroz, maíz y azúcar para abarcar los productos de alto valor agregado como cerdos, aves y vegetales.
La importación masiva de presas de pollo, sobre todo de Estados Unidos, prácticamente mató a la industria luego de que la presión de Washington diera como resultado la liberalización de la emisión de licencias de importación, lo que llevó a que las importaciones de presas de pollo crecieran en un 101% en 1998 y 2021% en 1999. El precio de importación del pollo a principios del 2000 era P25,83 por kilogramo, o sea 50% más bajo que el precio promedio del pollo local que recibía el agricultor, que era P53.15 por kilogramo.
A los infortunios de la industria local se sumó la liberalización de las importaciones de carne congelada que fue vista por los consumidores como un sustituto del pollo y del cerdo. Los informes indican que las importaciones de carne barata se quintuplicaron entre 1993 y 1998, una tendencia que amenazaba acelerarse cuando un decreto del ejecutivo retiró a las importaciones de carne de la cobertura del Volumen de Acceso Mínimo.
Las importaciones baratas así como otros factores resultantes de la crisis financiera asiática condujeron en 1997 al cierre de dos de las cadenas más grandes de producción de pollos, unos 30 establecimientos comerciales que criaban cerca de 100,000 cabezas de ganado cada uno, y cinco cooperativas.
A los productores avícolas se unieron los productores porcinos amenazando con “montar un bloqueo de alimentos rehusándose a vender sus pollos y ganado.” Los criadores de cerdos manifestaron que las importaciones de alimentos liberalizadas bajo el régimen del AsA trajeron aparejadas reducciones anuales de P5 a P10 por kilo de los precios del cerdo que recibía el agricultor, cifra que se disparó a P14 y P17 en el 2002. Esto se tradujo en una reducción del 50% del precio en sólo un año. Los datos confirman las afirmaciones de los productores locales de una oleada repentina y masiva de importaciones a causa de la liberalización del comercio. Las importaciones de cerdo crecieron de menos de 1000 toneladas métricas en 1993 a 7,000 toneladas métricas en 1997 y a 15,790 toneladas métricas en el 2000. En el 2002 se esperaba que las importaciones alcanzaran los 47 millones de kilogramos, 43% más que las del año 2001 cuando se importaron 33 millones de kilogramos.
Los productores de hortalizas supuestamente estarían entre los beneficiados por la liberalización comercial liderada por el AsA. En efecto, se esperaba que el AsA promoviera la reconversión de los productores de arroz y maíz a cultivos de alto valor agregado tales como brócoli, lechuga, zanahorias y coliflor. La liberalización comercial de hecho golpeó a una industria creciente y la golpeó fuerte. De sólo 10,000 kg en 1999, el volumen de hortalizas frescas importadas subió a 1.1 millones de kilogramos en el 2000 y a 2 millones de kilogramos en el 2002. Combinada con el contrabando de hortalizas la afluencia dio como resultado que la lechuga importada, por ejemplo, se vendiera a sólo P90 por kilogramo mientras que la lechuga nacional se comercializaba a P200 por kilogramo.
A este diferencial masivo contribuyó la aplicación de un arancel del 7% para las hortalizas importadas en concordancia con el Decreto Ejecutivo 470, una tasa mucho más baja que el arancel del 40% al que se había comprometido Filipinas bajo la OMC. Incluso con una tasa del 40% de todos modos los productos importados tendrían un precio ventajoso frente a la producción local.
Si el cuenco de maíz del país, Mindanao, fue amenazado por las importaciones de maíz, el cuenco de ensalada del país, Benguet, peligró a causa de la invasión de hortalizas extranjeras. Según un informe,
…Los productores de hortalizas en Benguet han perdido P2 mil millones en transacciones fracasadas entre julio y agosto de 2002 a causa del dumping de por lo menos un millón de kg de vegetales de China, Australia, Nueva Zelanda y Holanda. La inundación de kilogramos de vegetales importados (ya sea de contrabando o no) en los mercados Benguet, Mt Province, las Cordilleras, Pangasinan, Luzón Central y del Norte y Metro Manila representó riesgos considerables y generó desventajas enormes para los pequeños productores de hortalizas del país.
El informe continuaba alertando que se perderían P6 mil millones anualmente y que “decenas de miles de productores serían desplazados si la afluencia de hortalizas extranjeras continuaba.”
Rechazan las bananas y el atún de Filipinas
Al hacerse miembro de la OMC Filipinas ingresó en el peor de todos los mundos posibles: aunque abrió sus mercados agrícolas a los productos extranjeros, los mercados clave en el exterior se mantuvieron cerrados para las exportaciones de Filipinas.
EE.UU. por ejemplo, mantuvo en forma descarada su juego de normas paralelas. La orden administrativa No.25 que exigía a los importadores de carne obtener una certificación de seguridad adicional fue suspendida en 2002, un año después de que EE.UU. amenazara con presentar una denuncia ante la OMC. Entre tanto, el propio EE.UU. emitió una nueva directiva que exigía la certificación de una agencia del gobierno de Filipinas de que ciertos productos de carne y cerdo cumplían con ciertas normas de procesamiento.
Las nuevas restricciones al acceso a los mercados impuestas por las superpotencias agropecuarias en infracción de las normas de la OMC fueron especialmente perturbantes. La industria del atún fue amenazada de ser severamente dislocada cuando EE.UU. y Europa impusieron aranceles altos a las importaciones de atún. Al tiempo que permitía las importaciones libres de impuestos de atún proveniente de los países andinos, EE.UU. aumentó los aranceles para las importaciones de atún de las Filipinas del 6.5 y el 30%. La UE aplicó aranceles preferenciales para sus antiguas colonias (los llamados países de ACP) al tiempo que imponía un impuesto del 24% al atún de Filipinas. Los ingresos por las exportaciones de atún enlatado cayeron precipitadamente de US$ 130 millones en 1998 a US$ 64 millones en 2001.
Como Estados Unidos daba cuenta del 38% de sus exportaciones de atún y la UE del 15%, estas medidas proteccionistas cínicas representaron una seria amenaza para la viabilidad de la industria filipina de atún. El Departamento de Comercio e Industria estimó que las posibles pérdidas por el trato discriminatorio sólo en el mercado de EE.UU. serían de US$ 50 millones anuales.
Una decisión de la UE de reducir los aranceles para las exportaciones de atún enlatado de Filipinas fue aclamada como una victoria por parte del gobierno. Pero era prácticamente insignificante si uno lee la letra chica. Tal como informara Business World, “el impuesto del 12% sólo es aplicable a un volumen específico de importaciones de atún llamado contigente arancelario. Este contingente arancelario sería compartido por Filipinas, Tailandia e Indonesia. De este contingente 9,000 toneladas métricas corresponderían a Filipinas, 13,000 a Tailandia y 2,750 a Indonesia.”
Incluso Australia, un aliado de las Filipinas en el denominado Grupo Cairns, un grupo de países desarrollados y en desarrollo agro-exportadores, golpeó a Filipinas invocando normas sanitarias y fitosanitarias, una táctica típica de Washington. A mediados de 2002, habiendo transcurrido varios años desde que se solicitara la admisión de bananas de Filipinas, el gobierno Australiano se opuso a la importación. La razón invocada fue que las bananas filipinas podían traer pestes y enfermedades que podrían arruinar la industria bananera australiana. Pero el hecho es que Filipinas venía exportando bananas desde los años ’60 a países con normas de cuarentena exigentes tales como Japón y Nueva Zelanda.
La verdadera razón que explica esta decisión es la fuerte presión de la industria bananera australiana. La industria australiana producía 20 toneladas por hectárea en contraste con Filipinas que cosechaba 50 toneladas por hectárea, una diferencia que llevó a una disparidad notoria en el precio: 60 centavos de dólar por cada kilo de bananas australianas y 20 centavos de dólar por kilo de bananas filipinas.
La renuncia del Estado
En la actualidad, habiendo pasado ocho años desde que Filipinas ingresara en la OMC hay un reconocimiento generalizado de que su sector agrícola no estaba preparado para la adhesión al Acuerdo sobre Agricultura. En efecto, son pocos los que hoy cuestionarían los argumentos de los críticos respecto a que la liberalización del comercio combinada con el abandono de las políticas de desarrollo agrícola por parte del gobierno probó ser una fórmula mortal.
Los especialistas neoclásicos en la agricultura filipina han sido atrapados entre su propensión ideológica hacia la liberalización y el reconocimiento –aunque de mala gana- de que el proteccionismo no es el principal problema de la agricultura filipina. En efecto, el economista Ramon Clarete, uno de los principales intelectuales gestores del ingreso de Filipinas al AsA, admitió antes del ingreso a la OMC que el sector agrícola tenía “la menor protección arancelaria efectiva en la economía” y los productos alimentarios tenían una protección efectiva aun más baja que el resto de la agricultura. La protección efectiva para los productos agrícolas en 1970 y la mayor parte de los ’80 oscilaba entre el 5 y el 9%, mientras que las tasas de protección efectiva para el sector manufacturero oscilaban entre el 44 y el 79%. Las tasas efectivas de protección para las manufacturas y la agricultura tendieron a igualarse a mediados de 1990 a causa de las reformas arancelarias, pero esto se debió en gran medida al hecho de que los aranceles para las manufacturas fueron recortados.
Un equipo de economistas neoclásicos identificó que los principales cuellos de botella para el logro de una mayor productividad agrícola eran los problemas relacionados con “la débil base tecnológica, distorsión de los precios, debilidad de las estructuras de derechos de propiedad, limitaciones en las operaciones en el mercado de tierras, servicios públicos de apoyo insuficientes, y gobernabilidad débil,” y no el proteccionismo agrícola. Aunque ellos no podían descifrar el problema a causa de su ideología con sesgo anti-estatal, lo que en efecto estaban diciendo estos economistas era que la falta de una intervención gubernamental efectiva, integral y coordinada era la principal causante del estado anémico de la agricultura filipina.
El abandono virtual de la agricultura por parte del gobierno queda en evidencia ante el hecho de que aun cuando la mayoría de la fuerza de trabajo estaba empleada en la agricultura y el sector contribuía con un 21.5% de valor agregado bruto, el presupuesto destinado a la agricultura en el 2001 era de sólo P12,800 millones ó 3.4% del gasto público. Del total de la asignación presupuestaria anual, menos del 40% “ha sido destinado a gastos relacionados con el fomento de la productividad tales como irrigación, investigación, desarrollo, ampliación de las pesquerías, y otros servicios de apoyo.” Los gastos en investigación y desarrollo de 0.27% del valor agregado bruto de la agricultura estaban muy por debajo de la meta del 1%.
No es sorprendente que sólo 1.34 millones de un total de 4.46 millones de hectáreas de tierra irrigable eran realmente irrigadas. Sólo el 17% de la red de caminería de Filipinas estaba pavimentado en contraste con el 82% en el caso de Tailandia y el 75% en Malasia. La productividad global de los cultivos era anémica, con una productividad media en el arroz de 2.87 toneladas métricas por hectárea, muy por debajo de los rendimientos promedio en China, Vietnam y Tailandia.
Frente a gobiernos que jugaban un papel agresivo y activo en la protección y fomento de su agricultura, no sólo EE.UU. y la Unión Europea sino también los países asiáticos vecinos, Filipinas estaba mal equipada para ingresar al AsA.
Para evitar que el sector agrícola se convirtiera en un obstáculo a la ratificación del Acuerdo de la OMC, la administración de Fidel Ramos prometió que asignaría y liberaría fondos para la modernización de las redes de seguridad. El fondo prometido –denominado Plan de Acción del Departamento de Agricultura- sumaba P128,000 millones, que serían liberados en montos de P32,000 millones anuales. Esta cifra incluía “P27,000 millones para el mejoramiento de la infraestructura de riego, P8,000 millones para la construcción de caminería desde las zonas rurales a los mercados, P762 millones para el mejoramiento de la infraestructura post-cosecha y P64 millones para la instalación de centros de acopio de granos.”
Sin embargo, según un experto agrícola en 1995 sólo se asignó el 44% de los 32,000 millones prometidos para ese año. De este monto total el financiamiento para proyectos nuevos –aquellos que se iniciaron después de la ratificación del Acuerdo de la OMC- sumaba la triste cifra de 2,800 millones. En 1996 los P32,000 millones prometidos se redujeron a P14,600 millones, de ese total la financiación para nuevos proyectos era de P2,200 millones, un guarismo aún menor que el de 1995. Siete años más tarde el Departamento de Agricultura admitió que sólo se habían liberado el 50% de los fondos del propuesto Plan de Acción del Departamento de Agricultura.
El fracaso del programa de redes de seguridad supuestamente sería encarado por la Ley de Modernización de la Agricultura y de las Pesquerías aprobada en 1998, que estipulaba la asistencia gubernamental integral cubriendo áreas como irrigación, infraestructura de post-cosecha, créditos y financiación, e investigación y desarrollo. Pero como lo indica un informe, “a pesar de contar con una asignación presupuestaria aprobada por el legislativo, la ley nunca se puso en práctica ya que el gobierno no podía siquiera cubrir las necesidades presupuestarias anuales del Departamento de Agricultura.”
Durante el debate sobre la ratificación los partidarios de la OMC promovieron la idea de que el AsA generaría una situación en la que Filipinas llenaría los nichos de mercado con aquellos rubros en los que tuviera “ventajas comparativas”, como era el caso de los cultivos de exportación de alto valor agregado, tales como flores, espárragos, brócoli y arvejas. Estos partidarios como el entonces Secretario de Agricultura Roberto Sebastián no hicieron sus deberes.
La reconversión a la producción de “cultivos de exportación no tradicionales de alto valor agregado” les exige a los agricultores inversiones que están más allá de las posibilidades de los pequeños productores. Por ejemplo, en el caso de las flores los datos de Ecuador revelan que la inversión de capital inicial promedio es de US$ 200,000 por hectárea. Los costos anuales de los insumos son también muy elevados, sólo los agroquímicos tienen un costo de US$18,900 por hectárea. En el caso de las arvejas, brócoli y coliflor, según datos de Guatemala los costos anuales de producción alcanzan los US$ 3,145, US$ 1,096 y US$ 971 por hectárea respectivamente, en contraste con los US$ 219 por hectárea para el maíz.
Es más, las ventajas comparativas de estos cultivos sólo pueden concretarse mediante inversiones significativas en apoyo tecnológico e investigación y desarrollo. Como lo han indicado varios analistas, la producción de cultivos de exportación no tradicionales de alto valor agregado tiene un sesgo que discrimina contra los pequeños productores porque “muchos cultivos requieren de una sofisticación tecnológica considerable en relación a la producción tradicional, ya sea porque son nuevos para la región, requieren cuidados especiales en la post-cosecha por ser perecederos, o porque son producidos para satisfacer la demanda de los consumidores extranjeros a quienes les preocupa la calidad cosmética del producto.”
Sin una ayuda financiera gubernamental masiva no había forma de que Filipinas iniciara una producción significativa de cultivos con alto valor agregado y mucho menos aún que tuviera ventajas comparativas al producirlos
No resulta sorprendente que la agricultura filipina ingresara al peor de todos los mundos a mediados de 1990: liberalización masiva del comercio combinada con una falta de apoyo efectivo del gobierno. A pesar de reconocer de mala gana el hecho de que la falta de una ayuda integral del gobierno era el sine qua non de la supervivencia de la agricultura, los economistas y tecnócratas neoclásicos que pasaron a controlar las altas esferas de la burocracia económica en los ’80 y ’90, apoyaron el impulso liberalizador de la OMC. En muchos casos, en realidad, como en el caso de las importaciones de hortalizas y carnes, ellos apoyaron recortes arancelarios más profundos que los exigidos bajo las reglas del AsA. Trágicamente la doctrina sustituyó a la observación y el análisis.
* Walden Bello es profesor de sociología y administración pública en la Universidad de Filipinas y director ejecutivo de Focus on the Global South, con sede en Bangkok.
