por Aileen Kwa*
La OMC perpetra una forma sutil y omnipresente de recolonización y guerra. Exhorta a sus miembros a renunciar a sus derechos soberanos y a su libertad de decisión en materia de políticas nacionales (limitando su capacidad de establecer sus propias regulaciones internas) para permitir el saqueo que realizan las empresas transnacionales. La saturación de los mercados del Norte hace imperativo que las empresas transnacionales logren acceso a los mercados del Sur. El espectro cada vez más amplio de normas de la OMC está diseñado justamente para lograr ese objetivo: forzar la apertura de los mercados de los países en desarrollo, no sólo a través de la reducción radical de los aranceles, sino mediante medidas “más allá de fronteras”. El resultado es la profundización del sometimiento de las economías y pueblos del mundo en desarrollo.
Muchos actores de la sociedad civil y representantes gubernamentales bien intencionados opinan que si bien la OMC está lejos de ser perfecta, es necesario discutir la reforma y la exigencia de reglamentaciones comerciales más justas. Pero, ¿es posible esta “reforma”?
Desde el momento mismo de creación de la OMC y desde la primera Conferencia Ministerial en 1996, las reformas han estado sobre la mesa de negociaciones. Estos esfuerzos no han tenido ningún resultado, salvo más promesas vacías de futuras reformas a condición que el mundo en desarrollo ingrese en las negociaciones que promueven siempre más liberalización. Las promesas sobre cuestiones relativas a la aplicación de los acuerdos emanados de la Ronda Uruguay, sobre trato especial y diferenciado, salud pública y agricultura realizadas en la Conferencia Ministerial de Doha en 2001 a cambio del compromiso de los países en desarrollo a embarcarse en una nueva ronda de negociaciones, todavía no se han cumplido. Es probable que surja algún tipo de “paquete” de la Conferencia Ministerial de Cancún, pero las tendencias actuales indican que éste tendrá más que ver con las relaciones públicas del Norte que con los problemas reales de pobreza, hambre y desempleo. De hecho las principales potencias apuestan a que Cancún sea un nuevo hito en la apertura de nuevos mercados. Si logran imponer este tipo de acuerdo, la mayoría en el Sur sólo puede esperar más desindustrialización y “desagriculturalización”.
¿Qué temas se tratarán en Cancún?
Agricultura
La agricultura será el eje en la reunión ministerial. Los países en desarrollo habían esperado recibir beneficios de la liberalización agrícola de la Ronda Uruguay pero en su lugar se encontraron haciendo compromisos sobre liberalización, mientras los países desarrollados aumentaban sus niveles de proteccionismo. Después de la Ronda Uruguay, los subsidios otorgados por la OCDE a sus productores aumentaron de aproximadamente US$ 248 mil millones a alrededor de US$ 311 mil millones, y asimismo aumentó el “dumping” –la exportación de productos por debajo del costo de producción. En EE.UU. y la UE se les da dinero a los agricultores para que sigan produciendo, mientras las multinacionales le ofrecen a los agricultores bajísimos precios por sus productos. Aunque en forma indirecta, quienes resultan más beneficiados con los subsidios gubernamentales son en realidad las grandes empresas de la cadena agroalimentaria.
Los agricultores de los países en desarrollo han sido aniquilados por el dumping. Los precios nacionales de los productos básicos han caído en picada en los últimos años y los pequeños agricultores están perdiendo la batalla en la competencia con las importaciones baratas que invaden sus mercados nacionales. La pobreza y el desempleo rural son cada vez mayores. Pero no sólo las normas de la OMC son responsables de estos problemas. Las condiciones que imponen el FMI y el Banco Mundial a los gobiernos nacionales para que graven los alimentos importados con impuestos muy bajos son también una causa central de la crisis del sector rural.
Aun a pesar del hecho que estas normas sesgadas todavía no están siendo abordadas seriamente en la OMC, EE.UU. y la UE ya están conspirando para realizar una nueva ronda para apoderarse los mercados de los países en desarrollo. China e India son los blancos principales, pero también lo es cualquier otro país en desarrollo que necesite alimentar a su población, desde Honduras y Perú hasta Zambia, Sri Lanka e Indonesia.
Mientras tanto, el último escándalo es que EE.UU. y la UE intentan imponer en esta ronda una fórmula para obtener nuevas reducciones en los aranceles agropecuarios. Es decir, están calculando cómo pueden “compartir” los mercados del mundo en desarrollo, al tiempo que protegen los suyos propios. No resulta sorprendente que las negociaciones sean particularmente laxas cuando se trata de ajustar los vacíos legales respecto a las “ayudas internas” -el mecanismo que usan EE.UU. y la UE para proteger sus mercados nacionales. El Grupo Cairns, liderado por Australia y Nueva Zelanda y apoyado por Brasil, Argentina, Sudáfrica, Tailandia y Malasia (por nombrar sólo algunos) también compite con EE.UU. y la UE por los mercados de otros países. La batalla en Cancún es para definir cómo se reparten los mercados entre ellos. Para fortalecer su posición, la UE también utilizará como pretexto la reforma de su Política Agrícola Común (PAC) –en virtud de la cual sus subsidios ya no estarán más asociados a los precios sino que serán ayudas directas a los ingresos (supuestamente) ‘desconectadas’—para argumentar que ha realizado reformas y que los US$ 50 mil millones que otorga en subsidios en su gran mayoría ya ¡no distorsionan el comercio!
La mayor parte de los países en desarrollo no posee ninguna cuota significativa de los mercados y parece estar apostando por ende a limitar el daño. En las negociaciones, hasta el momento, han argumentado a favor de establecer excepciones limitadas para ciertos productos sensibles para la seguridad alimentaria y el sustento. Sin embargo, los márgenes que ofrecen en este punto los países desarrollados son absolutamente estrechos e insuficientes para abordar en profundidad los problemas de los países en desarrollo. En lugar de insistir en corregir el dumping legalizado en la Ronda Uruguay como condición previa a cualquier nueva reducción de aranceles, parecería que una resignación inexplicable ha ganado a los diplomáticos de los países en desarrollo que estarían dispuestos a aceptar una nueva ronda de liberalización.
Los ADPIC y la salud pública
Si algún acuerdo ha sido perjudicial para la imagen de la OMC, es, seguramente, el Acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relacionados con el Comercio (ADPIC). El acuerdo sobre los ADPIC exige que los miembros brinden protección durante 20 años a los derechos de patente sobre las invenciones, e incluso ideólogos del libre comercio como Jagdish Bhagwati han exhortado a que se saquen los ADPIC de la OMC. Este acuerdo impide la transferencia de tecnología a los países en desarrollo. Pero eso no es todo. El impacto más indignante del Acuerdo sobre los ADPIC es que otorga a las empresas transnacionales derechos monopólicos de patente sobre las semillas –la propia fuente de la vida—y sobre los medicamentos.
Sólo la enorme presión de la opinión pública obligó a las grandes potencias a aceptar en Doha una declaración política que permite a los países tomar las medidas necesarias para trabajar en pos de sus propios intereses en salud pública, tales como la fabricación nacional de medicamentos genéricos más baratos para mitigar problemas de salud pública como la crisis del SIDA y enfermedades tratables como la malaria y la tuberculosis. No obstante, un aspecto central que las grandes potencias se negaron a abordar en Doha es cómo pueden acceder a los medicamentos genéricos los países que no cuentan con capacidad industrial suficiente para fabricarlos. La fecha límite para tratar este tema (diciembre de 2002) pasó sin que los miembros de la OMC llegaran a un acuerdo, a pesar de las intensas negociaciones. El texto presentado el 16 de diciembre de 2002 por el Presidente del Consejo de los ADPIC, el embajador mexicano Eduardo Pérez Motta, fue aceptado por todos los miembros con la excepción de EE.UU., que frustró de esta forma su aprobación –en buena medida, podemos sospechar, debido a que la industria farmacéutica es uno de los contribuyentes de campaña más importante de la administración Bush.
Los países en desarrollo han dejado en claro que este tema pendiente debe ser resuelto antes de la reunión de Cancún. Si bien los medios de prensa más importantes mayoritariamente informan que EE.UU. está jugando rudo, no se ha dado tanta difusión al hecho que el texto del 16 de diciembre, si se aprobara, es una solución sumamente engorrosa e incluso impracticable. También la Comisión Europea –que en estas negociaciones se describe a sí misma como el buen samaritano- ha establecido innumerables “salvaguardas” para las grandes empresas farmacéuticas.
Un país que desea exportar un medicamento genérico debe cumplir un sin fin de requisitos legales y burocráticos, que además inciden fundamentalmente encareciéndolo, tornando casi imposible que un fabricante de medicamentos genéricos obtenga rentabilidad de su actividad. Las mismas pesadillas burocráticas se repiten para los importadores. El texto actual del 16 de diciembre establece que todo fabricante que quiera exportar un medicamento genérico debe primero solicitar una licencia obligatoria a su gobierno para poder producir y exportar el medicamento. El gobierno debe emitir una licencia obligatoria que conlleva muchas condiciones: sólo se puede producir la cantidad requerida por un país importador, el medicamento genérico debe tener un aspecto claramente diferente del original, etc.. La empresa debe declarar después en un sitio web público qué medicamento produjo, la cantidad, el país al cual se va a exportar y las características distintivas. El gobierno del país miembro exportador debe notificar al Consejo de los ADPIC de la OMC, y también tiene que aplicar efectivamente diversas medidas que impidan la circulación comercial del producto –es decir, tiene que asegurar que el producto una vez que llega al país importador no sea re-exportado a otro país. Las consecuencias por circulación comercial del producto para el país exportador no están claras.
La analista Brook Baker lo resumió de la siguiente manera:
“Cada solicitud de licencia estaría basada en: negociaciones previas con el propietario de la patente, preparación de costosa documentación legal y procesamiento por expertos legales. En otras palabras, obtener una licencia es un procedimiento caro y que insume mucho tiempo”.
Por otra parte, un país importador que quiera utilizar este mecanismo debe notificar al Consejo de los ADPIC, realizar una “evaluación” que determine que no tiene capacidad para producir el medicamento a nivel nacional o que la capacidad existente no es suficiente para satisfacer sus necesidades. Nuevamente no queda claro qué pasaría si hay conflictos de opinión sobre qué se considera “capacidad de fabricación suficiente”. Lo que sí queda claro es que se abre la puerta a la posibilidad de presionar a los países a que renuncien a su derecho a importar, o se restringe gravemente este derecho.
EE.UU. ya le informó al gobierno de Filipinas que no será elegible para utilizar dicho mecanismo, indicando así que le negará acceso a las importaciones a muchos países con un nivel de desarrollo similar. Para países en desarrollo con mercados pequeños, como los de América Central y el Caribe, resultaría muy caro fabricar esos medicamentos a nivel nacional. Además, los fabricantes de genéricos que quieran exportar quedarían excluidos de importantes mercados de exportación.
La única flexibilidad aparente entre todas estas condiciones le ha sido ofrecida a países que formen parte de algún bloque comercial donde el 50% de los miembros pertenezcan a la categoría de “países menos adelantados” (PMA). Esta excepción se aplicaría principalmente a los países africanos, y parece ser una estrategia para comprar a los países africanos y separarlos de los demás países en desarrollo. En virtud de esta excepción, una licencia obligatoria de un país exportador se puede aplicar a un producto para toda una región comercial, en lugar que procedimientos individuales para cada país importador. Pero cada país importador debe, de todas formas, solicitar una licencia obligatoria a nivel nacional para importar el medicamento genérico.
Según informes de la reciente mini cumbre ministerial de carácter informal celebrada en Montreal (28 al 30 de julio) en preparación para Cancún, el representante de comercio de EE.UU. Robert Zoellick dijo a los ministros que para que EE.UU. firmara el texto del 16 de diciembre, Brasil e India debían anunciar públicamente que no utilizarían este mecanismo con fines comerciales –otro claro intento de dividir a los países africanos de un posible frente con la India y Brasil. Sin embargo, hablando en términos reales, si Brasil e India no exportan estos medicamentos, ¿estará acaso la capacidad de fabricación de los países africanos en condiciones de cubrir las necesidades del continente en el corto y mediano plazo?
El último suceso es que EE.UU. quiere incluir una advertencia en el texto (o en forma enfática en una carta adjunta del Presidente del Consejo de los ADPIC), donde se establezca que esta solución se usará solamente con “fines humanitarios”. Qué tan estrecha o amplia puede llegar a ser la interpretación de esta frase no se sabe todavía, pero se trata evidentemente de un nuevo intento de restringir la cobertura y flexibilidad de cualquier solución.
Esta solución que podría surgir antes de o durante la reunión de Cancún limita muy seriamente las posibilidades de exportación que tendrían los fabricantes de medicamentos genéricos de los países en desarrollo y, en consecuencia, restringiría la disponibilidad de medicamentos baratos en los lugares donde son más necesarios. Lo que es más preocupante aún es que a los países en desarrollo se les exigirá pagar un alto precio, en términos de restricciones y concesiones, por una “solución” que probablemente no sea de gran utilidad para resolver sus crisis de salud pública.
El Profesor John Barton, Presidente de la Comisión Independiente del Reino Unido sobre Derechos de Propiedad Intelectual, hace un análisis de la situación donde se puede comprobar lo limitadas que son en realidad estas negociaciones cuando se trata de resolver un problema de tanta magnitud:
“Una solución legal del tipo que se está negociando actualmente en la OMC sobre licencias obligatorias probablemente no resuelva los problemas económicos a los que se enfrentará el mundo después de 2005. India, específicamente, estará para entonces obligada [según el acuerdo de los ADPIC] a brindar protección a los derechos de patente sobre nuevos medicamentos, y sus nuevas leyes reducirán inevitablemente la capacidad de sus proveedores de medicamentos genéricos de proporcionar productos que compitan con los productos patentados”.
“Incluso con reglamentaciones de licencias obligatorias “liberalizadas”, será mucho más difícil para los potenciales proveedores de medicamentos genéricos ofrecer la producción de medicamentos a bajo costo. Esto le restará valor al sistema de licencias obligatorias como herramienta de negociación de los gobiernos con los proveedores de medicamentos patentados, y resultará en un alza de los precios a valores superiores a los que de otro modo alcanzarían. Para enfrentar esta situación que se avecina es posible que sea necesario encontrar soluciones alternativas para la producción de medicamentos; sin lugar a dudas se necesitará mucho más que un simple cambio en las reglamentaciones del sistema de licencias obligatorias”.
Aranceles industriales
Otro de los grandes temas de preocupación que se discutirán en Cancún es el de los aranceles industriales. En Ginebra EE.UU., la UE y Canadá están elaborando fórmulas de reducciones radicales de aranceles para el mundo en desarrollo. Las propuestas anteriores de las grandes potencias indicaban que EE.UU. querría llevar los aranceles a cero para 2015, y la propuesta de la UE es tener aranceles máximos de sólo 15%. El último plan conjunto de EE.UU., la UE y Canadá se presentó de improviso a los países en desarrollo en una reunión informal el 12 de agosto, motivando la ira de las delegaciones de los países en desarrollo, que se opusieron rotundamente a la propuesta. El trío había planteado una fórmula suiza (en otras palabras, reducir todos los aranceles hasta dejarlos dentro de una estrecha banda “armonizada”), que implicaría que los países en desarrollo, que en general tienen aranceles más altos, tendrían que aplicar reducciones arancelarias mucho más drásticas que los países desarrollados. También plantearon un enfoque de reducciones para cada línea arancelaria (es decir, eliminando la posibilidad de excluir a los productos sensibles de los compromisos de reducción) así como un enfoque sector por sector (o sea, armonización o eliminación de aranceles para textiles y prendas de vestir, bienes ambientales y “otros sectores a definir”). Si los países desarrollados imponen su voluntad en Cancún, la consecuencia será que todos los aranceles industriales de los países en desarrollo serán reducidos sin excepciones a niveles muy bajos. Los aranceles son la única protección que tienen la mayoría de los países en desarrollo frente al nivel tecnológico y competitivo superior de las empresas transnacionales del Norte. La reducción drástica de los aranceles sólo causará más desindustrialización y desempleo.
Las “cuestiones de Singapur”: inversiones, política de competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación del comercio
En Cancún se deberá adoptar una decisión fundamental acerca de si se comenzarán o no negociaciones en las áreas de inversión, competencia, transparencia en la contratación pública y facilitación del comercio. Si EE.UU. y la UE imponen su voluntad, los acuerdos sobre inversiones y competencia eliminarán la capacidad de los gobiernos de regular la actividad de los inversionistas extranjeros. Estos nuevos acuerdos, en última instancia, le exigirían a los países en desarrollo modificar su legislación para brindarle a las compañías extranjeras un trato nacional, o sea el mismo que se aplica a las empresas locales. En vista de la evidente incapacidad de las empresas del Sur para competir exitosamente con las gigantes transnacionales, cualquier acuerdo que amplíe el programa de la OMC para incluir estos temas profundizará aún más las desigualdades del sistema de comercio vigente.
Algunos negociadores de los países en desarrollo intentan limitar el daño. Con este objetivo buscan ‘desatar’ el paquete de cuatro temas, y podrían aceptar negociaciones en los temas de transparencia en la contratación pública y facilitación del comercio, pero no sobre los temas de inversión y competencia. Sin embargo, lo más probable es que los cuatro temas sigan presentados como paquete, y que se le exija a los países en desarrollo aprobar su tratamiento como contrapartida por la “solución” (que no resuelve nada) del tema de los ADPIC y la salud.
Se ha argumentado que “transparencia” en la contratación pública no significa “acceso al mercado”. Sin embargo, hay que recordar que el Acuerdo sobre los ADPIC comenzó siendo una cláusula que exhortaba a los signatarios del GATT a abordar el problema de las mercancías falsificadas. En el transcurso de siete años de negociaciones de la Ronda Uruguay, este tema aparentemente inofensivo se transformó en un acuerdo íntegro y de gran alcance. El acceso al mercado es el objetivo apenas ligeramente velado de EE.UU. y la UE en estas negociaciones. Muchos países en desarrollo temen que la transparencia en la contratación pública sea la puerta de entrada para el acceso de empresas extranjeras al mercado de las compras y contratos públicos y gubernamentales, y que los gobiernos que deseen comprar bienes o servicios se vean obligados a otorgarle a esas empresas el mismo derecho de acceso a los contratos, presumiblemente a riesgo de ser llevados ante el Órgano de Solución de Diferencias de la OMC. Esto es peligroso, ya que la contratación pública se usa a menudo como herramienta de desarrollo para promover el crecimiento de las empresas nacionales.
La facilitación del comercio también es un tema aparentemente inofensivo. ¿Qué gobierno, después de todo, no desearía mejorar y hacer más eficiente su infraestructura aduanera? En caso de convertirse en un acuerdo íntegro, para el Sur este problema es doble:
1. ¿Quién pagará los costos? Es posible que un país se encuentre con que tiene que gastar miles de millones de dólares para modernizar su infraestructura de aduanas y puertos. ¿Acaso se deben priorizar estos gastos cuando los países enfrentan problemas sociales y económicos más acuciantes?
2. Acelerar los procedimientos aduaneros puede significar que los países no sean capaces de descubrir prácticas fraudulentas de fijación de precios, que son bastante comunes. Esto a su vez tendría un impacto sobre sus ingresos por concepto de aranceles.
La Comisión Europea (CE) argumenta que le tienen que “dar” los temas de Singapur a cambio de la liberalización de la agricultura. Pero la CE no liberaliza su agricultura, y dependerá de los ministros en Cancún garantizar que no se entregue su último bastión de control sobre sus mercados nacionales a cambio de falsas afirmaciones de reforma agrícola del comisionado de comercio de la CE Pascal Lamy (véase Kwa, “EU’s CAP ‘Reform’? Let Us Not Be Fooled”, 26 de junio de 2003).
Imposición de un acuerdo inequitativo e injusto
A menos que los países en desarrollo den el paso extraordinario de no ceder terreno bajo presión, el paquete que se les ofrecerá en Cancún probablemente no sólo será un acuerdo malo sino que tendrá graves consecuencias para sus pueblos. Se establecen objetivos ambiciosos de liberalización en los temas de aranceles industriales, agricultura, servicios (se hará un llamado a que los países mejoren sus ofertas), y posiblemente nuevas negociaciones sobre algunos de los temas de Singapur. A cambio, los países en desarrollo obtendrán una solución menos que satisfactoria sobre los ADPIC y la salud, y algunas cláusulas muy diluidas de trato especial y diferenciado con muy poco valor comercial.
Quienes no están familiarizados con la OMC a menudo se preguntan por qué los países en desarrollo siguen aceptando tales injusticias. La razón principal es que las decisiones en la OMC suelen tomarlas un grupo reducido y selecto de 25 miembros aproximadamente. Los que no pertenecen a este círculo estrecho, serán excluidos de las reuniones más importantes durante la conferencia ministerial. En Cancún tejerán un acuerdo que después le será presentado a los 146 miembros. Los países que se atrevan a resistir porfiadamente serán chantajeados, sobornados o amenazados. Les prometerán o retirarán préstamos de asistencia del FMI y el Banco Mundial. Asimismo les prometerán o restringirán acceso al mercado y los amenazarán con retirarles cualesquier preferencias comerciales vigentes. Se plantearán quejas y se iniciarán campañas de difamación –incluso a través de los medios de comunicación, como en el caso de la India en Doha—contra cualquier ministro, diplomático comercial o gobierno del Sur que se atreva a desafiarlos. No se puede subestimar la gravedad de estas amenazas contra cualquier negociador o ministro (ver “Behind the Scenes at the WTO: the real world of international trade negotiations,” de Fatoumata Jawara y Aileen Kwa, Zed Books, septiembre de 2003).
En última instancia, el resultado de Cancún y las posturas que adoptarán los ministros de los países en desarrollo dependerán en gran medida de cómo encaren resolver las presiones contrapuestas a las que se enfrentan. ¿Serán las presiones nacionales de la sociedad civil y quizás de los parlamentos nacionales suficientes para contrarrestar las presiones políticas de las grandes potencias? Y una pregunta todavía más importante: ¿podrán los ministros, sean cuales fueren las presiones políticas, mantenerse firmes en sus convicciones? Para los innumerables pueblos vulnerables del Sur, se está librando una guerra.
Un líder zapatista explica esta guerra: “La globalización, con sus tratados de libre comercio, la Organización Mundial del Comercio y el Área de Libre Comercio de las Américas, son instrumentos y elementos que trabajan para la extinción del patrimonio de cada país, su soberanía y su cultura. Ante esta guerra y la amenaza que representa la globalización para todo el mundo, no podemos seguir haciéndonos los desentendidos de que en realidad lo que se busca es la humillación y la sumisión de los pueblos”.
* Aileen Kwa trabaja en Ginebra como analista de políticas para Focus on the Global South. Es autora del informe “Poder y presiones políticas en la OMC” y coautora con Fatoumata Jawara del libro “Behind the Scenes at the WTO: The Real World of International Trade Negotiations” publicado por Zed Books. Su dirección electrónica de contacto es [email protected]
