REANUDACIÓN’ EN LA OMC: ¿OTRO ACUERDO DE “BLAIR HOUSE”?
por Aileen Kwa*
GINEBRA, 19 de febrero de 2007: Aun cuando las negociaciones del Programa de Doha se reanudaron en la OMC, la mayoría de los negociadores en Ginebra se encuentra a oscuras sobre lo que está pasando realmente. No hay reuniones formales de los miembros sobre agricultura. La presidencia del comité de agricultura a cargo del embajador de Nueva Zelanda Crawford Falconer mantiene en forma regular “charlas informales” a las que solamente están invitadas entre 23 y 25 delegaciones. (1) Estas reuniones son solamente para embajadores. En una reunión del Grupo Africano en Ginebra el viernes 16 de febrero, los delegados africanos expresaran su malestar por haber sido excluidos de estas conversaciones. De todo el continente, el único país que figura en la lista de invitados a estas charlas informales es Benín, en su calidad de portavoz de África Occidental sobre el tema del algodón – toda una amarga ironía, si se tienen en cuenta las declaraciones del Director General Pascal Lamy de que la ronda es, antes que nada, de vital importancia para el África.
En las últimas semanas, sin embargo, las verdaderas negociaciones son, al parecer, las que se dieron entre Estados Unidos y la Unión Europea, aunque el G4 [EEUU, UE, India y Brasil] se reúne esta semana en Londres y está prevista una reunión Brasil-India para el 5 de marzo.
El formato de negociación del G6 (EE.UU., UE, India, Brasil, Australia y Japón), el “real foro de negociación” antes de que las conversaciones fracasaran en julio del año pasado, fue disuelto. La Representante Comercial de Estados Unidos Susan Schwab comentó en una conferencia de prensa que el foro del G6 no fue útil. En su lugar, está abogando por un enfoque de “ingeniería inversa”.
Ingeniería inversa EEUU-UE: ¿un acuerdo de Blair House con otro nombre?
Según un delegado de un país en desarrollo, la “ingeniería inversa” de Schwab es el proceso por el cual Estados Unidos y la Unión Europea dejan de lado la fórmula de reducción arancelaria de acceso al mercado en sus negociaciones, haciendo énfasis en cambio en los productos cuyo acceso al mercado es de interés respectivo, o en productos que son sensibles para sus respectivos electores. Trabajan un acuerdo entre ellos producto a producto. Después de eso, trabajan en la fórmula de reducción arancelaria a ser aplicada multilateralmente, así como en el tratamiento de los productos sensibles, de forma tal que se ajusten al acuerdo bilateral.
Una vez decidido el paquete que les interesa, las conversaciones se amplían para incluir primero a India y Brasil, y luego a un pequeño grupo de otros miembros (probablemente los mismos que concurren a las “charlas informales”). La mayoría de los miembros de la OMC se encontrarán al final con un paquete del tipo “tómalo o déjalo”.
Este proceso no es nuevo. La Ronda Uruguay terminó infaustamente sólo después que EEUU y la UE se reunieron en Blair House (la casa oficial de huéspedes estatales del Presidente de los Estados Unidos en Washington) y lograron el Acuerdo de Blair House que luego le propusieron al resto de los Miembros para que lo aprobaran como un acuerdo multilateral.
Comentando informalmente sobre la situación actual de las negociaciones y su exclusión del proceso, uno de los delegados africanos cuyo país no fue invitado a las conversaciones informales, se lamentaba así:
“Esto no es un proceso multilateral, sino acuerdos bilaterales y plurilaterales que se “procesan” y aprueban a través de la ruta multilateral simplemente para justificar que los miembros participan. En los hechos, no se está llevando a cabo una negociación dirigida por los miembros”.
Y agregó:
“¿Reanudación de las negociaciones? Ésta es una reanudación falsa. El proceso actual es para legitimar el acuerdo al que puedan llegar EEUU y la UE. Quizá pensaron que estaban cerca de cerrar un acuerdo o que estaban avanzando, y quieren que el resto de los miembros adhiera a sus conclusiones, a eso le llaman “reanudación”. Pero la realidad es que el resto de los miembros solamente nos sentamos y esperamos… Las sesiones informales de presidencia [abiertas a todos los miembros, de las cuales se realizó una en dos semanas] son sólo de carácter informativo. Allí por ejemplo se informa que no hubo avances en las charlas informales. Es una pérdida de tiempo. Estas reuniones abiertas no son reuniones de negociación.
Política en Washington – la ley agrícola y la vía rápida
Si el Congreso dará a la administración Bush una prórroga de la Autoridad de Promoción del Comercio (conocida como “fast track” o “vía rápida”) cuando expire la actual el 1 de julio de 2007, será un factor determinante para la vida o muerte de la ronda. Sin embargo, como comentara informalmente un funcionario estadounidense, la prórroga no tiene porqué estar vigente el 1 de julio, fecha en que expira la vía rápida actual. Podría bien ser que hubiera un lapso de varios meses entre la aprobación del Congreso de una nueva “vía rápida” a los efectos de concluir la Ronda de Doha y varios acuerdos de libre comercio (TLC), por ejemplo con Perú, Panamá, Colombia y Corea del Sur. No obstante, es evidente que la capacidad negociadora de la representante comercial estadounidense Schwab de cara a sus socios comerciales se vería disminuida al terminar la vía rápida. Se libra una dura campaña en Washington. Se analizan las cláusulas laborales y ambientales de los TLC en vistas a sumar a la causa a los demócratas. Y al mismo tiempo, también se corteja a los demócratas que representan intereses agrícolas y se les pregunta qué aspiran obtener de Doha y de la Ley Agrícola. Cuánto éxito puede tener esta campaña de la Administración todavía está por verse.
El 1º de febrero, la Administración dio a conocer al Congreso 65 propuestas para la Ley Agrícola. Si bien las mismas están todavía en la etapa de propuesta, las tendencias no son particularmente alentadoras. Hay planes de seguir moviendo subsidios de una caja a otra -trasladar subsidios que están catalogados como ilegales en la OMC convirtiéndolos en apoyos directos al ingreso de los agricultores que, en la OMC, corresponden al ilimitado “compartimento verde”. En realidad Estados Unidos ya alberga cerca del 70% de sus subsidios en el compartimento verde, que como ha demostrado el caso del algodón en la OMC, es claramente distorsionante del comercio. Estos traslados hacia pagos directos no tienen otro objetivo que el de ocultar subsidios a la exportación y distorsiones al comercio. El aumento en los pagos directos podría llegar a US$ 5.500 millones. De esta forma Estados Unidos puede declarar que es compatible con la OMC, y seguir distorsionando el comercio en los hechos.
Lamentablemente, este juego engañoso de transferir los subsidios de un compartimento a otro podría destrabar el estancamiento en que se encuentra hoy la Ronda de Doha. Debido a los altos precios del maíz y otros cultivos básicos gracias a los biocombustibles y la gran demanda mundial, las llamadas ‘ayudas internas distorsionantes del comercio’ se redujeron en Estados Unidos a US$ 11.500 millones en 2006, lo que es bastante menos que los US$ 19.000 millones del año anterior. En su última oferta oficial en la OMC en octubre de 2005, Estados Unidos proponía consolidar sus apoyos internos distorsionantes del comercio en US$ 22.000 millones. El G20 rechazó esa oferta y le pidió a EEUU que recortara sus subsidios a US$ 12.500 millones.
En este momento sería concebible pensar que Estados Unidos podría aceptar la posición del G20. De ser así, el único obstáculo para un acuerdo en el pilar de la ayuda interna serían las disciplinas de los compartimentos azul y verde. Esperemos que el G20 despierte e impulse disciplinas fuertes en el compartimento verde – aunque han enunciado algunas de estas disciplinas no parecen haber hecho mucho esfuerzo por las mismas en las negociaciones.
En cuanto al ‘acceso al mercado’, una fuente cercana al equipo negociador de Brasil declaró que aunque el Comisionado de la UE Peter Mandelson ha hecho conocer su intención de aceptar la posición del G20 de una reducción arancelaria del 54%, siguen existiendo diferencias entre la UE y Brasil. Aparentemente la UE quiere reducir los aranceles utilizando como base promedios (incluso aunque le están solicitando a los países en desarrollo que reduzcan los aranceles del NAMA producto por producto), en tanto que el G20 solicita reducciones producto por producto. También siguen existiendo diferencias respecto al alcance y el trato de los productos sensibles.
Acceso al mercado de productos no agrícolas (NAMA por sus siglas en inglés)
En el NAMA, el Embajador de Canadá Donald Stephenson ha mantenido también algunas consultas informales (algo similar a las charlas informales de agricultura). En estas reuniones, Stephenson ha explorado las diferentes ideas sobre el “grado de ambición”. Si bien no tiene mucho sentido que se sacrifique un sector a cambio de beneficios en otro en las negociaciones, los negociadores de la OMC están apuntando en general a que la ambición en el NAMA y los Servicios sea más o menos la misma que en Agricultura. Es decir, que si los aranceles agrícolas se reducen en un 54%, los del NAMA no deberían andar muy lejos de ese porcentaje.
Desde la reanudación, Estados Unidos y la UE han intentado, al igual que en servicios, intensificar las negociaciones en el NAMA. Este enfoque fue rechazado por los países en desarrollo. Se informa que India declaró que esta ronda es sobre agricultura ya que es el sector que tiene mayores distorsiones y sería imposible concluir cifras para el NAMA antes de acordar las cifras de agricultura.
No ha habido acuerdo sobre la conceptualización del ‘grado de ambición’, ya que la presidencia intenta definir “grado de ambición” como el resultado de la ecuación “aranceles menos flexibilidades más sectores”. El NAMA 11 [que incluye a Argentina, Brasil, Egipto, India, Indonesia, Namibia, Filipinas, Sudáfrica, Túnez y Venezuela] se opuso, argumentando que las flexibilidades deben ser un tema completamente separado de la fórmula arancelaria (ésta es la misma posición que sostuvo el NAMA 11 el año pasado) y no deben entrar en la cuenta para definir el grado de ambición. También sostuvieron que al ser completamente voluntarias las negociaciones sectoriales tampoco pueden contarse como un factor en esa definición.
La UE sigue presionando fuertemente por un coeficiente de 10 para los países desarrollados y uno de 15 para los países en desarrollo en la fórmula suiza, es decir aranceles máximos de 10 y 15% respectivamente. Se dice que Estados Unidos ha mantenido silencio sobre los coeficientes. Aparentemente enfrenta dificultades internas en el sector manufacturero y puede no estar dispuesto a aceptar un coeficiente general de 10 para sí mismo. Los dos sectores sensibles para Estados Unidos son automotores y textiles.(2) En cambio, sigue impulsando agresivamente las negociaciones sectoriales. Favorece a sus intereses aplicar un enfoque sectorial para la liberalización ya que busca bajar a cero los aranceles en muchos sectores, pero mantener aranceles altos en textiles. Ha intentado promover una negociación ‘sectorial positiva’ en textiles en el NAMA, es decir aranceles más altos que los de la fórmula, pero esta iniciativa no pareció tener mucho éxito en las negociaciones el año pasado.
También hay conversaciones sobre las barreras u obstáculos no arancelarios (ONA) y el mecanismo no legalmente vinculante para acordar en materia de barreras no arancelarias.
Servicios
En la reunión de Davos de fines de enero, tanto Estados Unidos como la UE intentaron que los países en desarrollo aceptaran una fecha para la revisión de sus ofertas de servicios. Nuevamente, los países en desarrollo eligieron esperar a que hubiera una señal más clara en agricultura antes de comprometerse. No se ha establecido ninguna fecha. Al explicar porqué los países en desarrollo no han tomado una decisión, un delegado del Caribe dijo “Ellos (los Estados Unidos y la UE) intentan que haya un grado de ambición bajo en agricultura y niveles altos en servicios y el NAMA. En la actual situación (en la que no ha surgido nada en agricultura), no tengo forma de justificar porqué deberíamos presentar una oferta revisada”.
Sin embargo, en las dos últimas semanas de cada mes se están realizando pequeñas reuniones informales sobre servicios. La de febrero tratará de las reglas y no tanto de acceso a los mercados -incluidas la reglamentación nacional y el mecanismo de salvaguardia urgente.
Las conversaciones sobre reglamentación nacional han continuado bajo la Presidencia de Peter Govindasamy de Singapur. Ha tratado los siguientes temas en sus reuniones -transparencia, normas técnicas, prueba de necesidad y desarrollo. En cada reunión ha trabajado con grupos sobre partes del texto de reglamentación nacional.
No obstante, las posiciones siguen aún muy distantes entre sí. Estados Unidos dejó claro que no se los forzará a acordar sobre una prueba de necesidad. Si se incluye una en el texto, no habrá negociaciones sobre reglamentación nacional. La UE acostumbraba a hacer silencio sobre el tema, pero ahora también está manifestando su oposición a la prueba de necesidad. Suiza, Australia, India y Hong Kong China están entre las delegaciones que están a favor de la prueba de necesidad. El resultado final, especulan algunos, podría ser una prueba de necesidad no obligatoria de “mayor empeño”.
Sin embargo, Estados Unidos ha impulsado agresivamente el “comentario previo” en el marco de la transparencia. Es decir, los países deben notificar a los miembros de la OMC antes de cambiar su reglamentación nacional, y estar abiertos a recibir comentarios de las otras delegaciones sobre los cambios que se proponen introducir a la reglamentación. Los países en desarrollo se oponen a esto -le abriría a los demás países un camino para interferir en sus políticas nacionales. Además, los países en desarrollo sostienen que no tienen capacidad institucional para poner en práctica un acuerdo de este tipo. El texto actual se basa en la posición de Estados Unidos y podría ser diluido para llegar a una formulación del tipo de “mayor empeño” no obligatorio.
Las preocupaciones de desarrollo de los países del África, Caribe y Pacífico (ACP) no han encontrado eco en los países desarrollados como Estados Unidos, que temen que los reclamos de los ACP impliquen demasiadas excepciones al acuerdo. Además, los principales protagonistas al parecer no están de acuerdo con autorizar la exclusión de sectores enteros para los Países Menos Adelantados (PMA)! En conjunto, siguen habiendo muchas diferencias.
Perspectivas de desarrollo de los países en desarrollo sofocadas
La historia no parece haber cambiado, y pareciera que estamos volviendo a vivir los días finales de las negociaciones de la Ronda Uruguay.
La pobreza en África se ha duplicado en los pasados 25 años en el contexto de las políticas de ajuste. La UNCTAD ya reveló que incluso en los últimos años, en los que algunos PMA han experimentado un crecimiento económico positivo, y un aumento de las exportaciones, la pobreza no ha disminuido. En Comoros, Malawi, Malí, Tanzania y Zambia, el crecimiento del PBI no se ha traducido en un aumento del consumo per cápita, es decir no se redujo la pobreza.(3) El científico de Harvard Dani Rodrik concluye que los países pobres de África pueden crecer, pero que al parecer no pueden sostener su crecimiento.(4) Esto probablemente esté relacionado con las conclusiones del economista de la UNCTAD S.M. Shafaeddin que cita ejemplos de Jamaica, Ghana, Colombia, Uruguay y Paraguay -todos países que han tenido tasas de crecimiento altas o moderadas en sus exportaciones en los últimos años, pero que han tenido un valor agregado de manufactura negativo. Es decir, incluso aunque crecen las exportaciones ha habido un proceso de desindustrialización, el valor agregado de manufactura de Ghana fue -3,5% durante la década de 1990, lo que indica una desindustrialización grave.(5)
Estos problemas no han sido discutidos en la institución multilateral del comercio. Por el contrario, el programa de Doha y sus fórmulas fijas para la liberalización de todos los sectores y productos línea a línea, y en forma permanente, está siendo negociado con resultados que los expertos ya han pronosticado que significarán pérdidas para los pobres. (6)
* Aileen Kwa es investigadora asociada de Focus on the Global South radicada en Ginebra.
Notas
1. El grupo reunido por Falconer incluye a Argentina, Australia, Bangladesh, Benín, Brasil, Canadá, Chad, Chile, China, Costa Rica, Croacia, la Comisión Europea (CE), India, Corea, Indonesia, Japón, Malasia, Noruega, Paraguay, Suiza, Tailandia, Estados Unidos y Uruguay.
2. Desde que asumió el poder Bush en 2001, ha desaparecido 1 de cada 5 puestos de trabajo en la industria manufacturera, lo que totaliza más de 96 millones de empleos perdidos. La industria automotriz y la textil son las que han sido más severamente golpeadas (Klapper B ‘WTO’s 150 Members to Meet Amid Uncertainty about US’ AP, 7 de febrero de 2007).
3. UNCTAD 2006 LDC Report.
4. Rodrik D 2006 ‘Goodbye Washington Consensus, Hello Washington Confusion’, enero.
5. Shafaeddin S.M. 2005 ‘Trade Liberalisation and Economic Reform in Developing Countries: Structural Change or De-Industrialisation?’ Documento de discusión de UNCTAD No. 179 Abril.
6. Ver Wise T and Gallagher K 2006 ‘Doha Round and Developing Countries: Will the Doha Deal Do More Harm Than Good?’ y también, Polaski S
2006 ‘Winners and Losers: Impact of the Doha Round’.
