NADA QUE GANAR, TODO PARA PERDER

NADA QUE GANAR, TODO PARA PERDER: PERSPECTIVAS PARA LOS PAÍSES EN DESARROLLO EN LA MINISTERIAL DE LA OMC EN HONG KONG Y EN ADELANTE

por Walden Bello

(Ponencia presentada en el Foro ¿Qué está en juego en Hong Kong?, co-organizado por la Coalición Stop the New Round y Focus on the Global South, Hotel Sulon, Quezon City, Filipinas, 25 de noviembre de 2005.)

Aparentemente las negociaciones hacia la Conferencia Ministerial de la Organización Mundial deL Comercio en Hong Kong no están avanzando. Los informes en borrador para la Ministerial sobre el estado de las negociaciones en agricultura, acceso al mercado de bienes no agrícolas (NAMA) y servicios ya están disponibles, y si bien todos intentan presentar una visión positiva de que se está avanzando hacia la “convergencia”, en realidad eso no es así. Un análisis exhaustivo de los documentos revela que sólo hay acuerdos en un 10% -como máximo- de los puntos clave de negociación, mientras que existe amplia divergencia en un 90%. Cuando se publique el texto borrador de la declaración ministerial, seguramente será lo que el Secretariado de la OMC denomina un documento “plagado de corchetes”, como lo fuera el borrador de la declaración de la Ministerial de Seattle.

Desde que el “Acuerdo Marco” de julio fuera metido a la fuerza en la reunión del Consejo General a finales de julio de 2004, los países en desarrollo han estado involucrados en lo que podría caracterizarse como una guerra defensiva en la OMC. En las tres áreas clave de negociación –servicios, acceso a mercados no agrícolas (NAMA) y agricultura, los países en desarrollo han tenido que defender sus mercados de una agresiva ofensiva de los países desarrollados, liderados por EE.UU. y la UE, en pos de una mayor liberalización. En dos de las áreas -NAMA y servicios- debido a sus niveles arancelarios en las manufacturas y la industria que son mucho más altos que los de los países desarrollados, y por causa del trato preferencial que le dan a los proveedores locales de servicios, ellos tienen todo para perder y muy poco para ganar con la liberalización. En agricultura también están a la defensiva, pero al menos en este sector pudieron debilitar las presiones de los países desarrollados que pretenden una mayor liberalización de los mercados del Sur, montando un contraataque por los enormes subsidios que dan la Unión Europea y Estados Unidos a la agricultura –que posibilitan que sus intereses agrícolas dominen y distorsionen los mercados globales.

En las tres negociaciones sectoriales, la amenaza más inmediata, desde el punto de vista de los países en desarrollo, son las negociaciones de servicios. Aquí, hubo una movida fuerte de parte de los países desarrollados para sustituir el enfoque flexible de las solicitudes-ofertas por un enfoque que tiene carácter de obligatorio. Permítanme explicar esto brevemente: la práctica de negociación en el Acuerdo General sobre Comercio de Servicios (GATS) es que cualquier gobierno es libre de solicitar a otro la apertura de varios sectores de servicios, pero el gobierno que recibe la solicitud también es libre de ofrecer sólo aquellos servicios que está dispuesto a abrir, e incluso de no hacer oferta alguna. En las negociaciones actuales se han introducido “enfoques complementarios” tales como “pisos mínimos”   y “metas numéricas” para obligar a los países en desarrollo a “mejorar la calidad” de sus ofertas, lo que significa que deberán aceptar abrir más servicios que los que han puesto hasta el momento sobre la mesa de negociaciones.

El actual texto borrador de la ministerial presentado por el Presidente del Consejo sobre Comercio de Servicios no menciona, al menos en forma explícita, los enfoques más amenazantes de “pisos mínimos” y “metas numéricas”, pero sí promueve un enfoque complementario por el que un gobierno o un grupo de gobiernos pueden hacer solicitudes específicas a otro gobierno o grupo de gobiernos para que abran uno o varios sectores de servicios, y este último tendrá que “involucrarse en negociaciones plurilaterales para considerar tales solicitudes”. Tal como lo han percibido acertadamente los países en desarrollo, las negociaciones obligatorias son el primer paso en la pendiente resbalosa hacia la liberalización obligatoria.

En NAMA han habido amplias divergencias y el Informe de Avance del Presidente sobre las negociaciones, publicado el 22 de noviembre del 2005, refleja eso. No se ha llegado a acuerdos ni con relación a una formula para liberalizar los aranceles no agrícolas, ni con respecto a los coeficientes diferenciales para los países desarrollados y en desarrollo para ser anexado a dicha fórmula (que tomaría en cuenta la situación de subdesarrollo del sector industrial y manufacturero de los países en desarrollo). Una nota del texto, sin embargo, plantea en forma implícita que los miembros han llegado a un acuerdo con relación a la reducción de aranceles de la “Fórmula Suiza”. Esta fórmula exigiría reducciones arancelarias proporcionalmente mayores para los aranceles más altos que la fórmula de la “Ronda Uruguay” que obligaría a una reducción arancelaria promedio, pero que al ser flexible permite a los miembros distribuir la reducción promedio en forma discriminativa entre las distintas líneas arancelarias, pudiendo aplicar reducciones arancelarias menores para los productos más sensibles y mayores para los menos sensibles. En la medida en que muchos países en desarrollo mantienen aranceles más altos que los países desarrollados para muchos productos manufacturados importados y para otras importaciones de productos no agrícolas, ellos serán los más afectados sea cual sea la Fórmula Suiza que se adopte. Esta es la razón por la que muchos se resisten a aceptar la Fórmula Suiza u otra fórmula del tipo de la Suiza, contrariamente a la impresión que da la lectura del texto.

Tal como lo hemos planteado, en servicios y en NAMA, los países en desarrollo han jugado mayormente una guerra defensiva, con pocas posibilidades de llevar adelante una estrategia ofensiva con excepción quizás del modo 4 sobre servicios, que tiene que ver con el movimiento transfronterizo de “personas naturales” que prestan servicios, como los profesionales altamente calificados. Pero incluso en el modo 4, donde la posición de los gobiernos de los países desarrollados prácticamente no tiene ningún margen de “flexibilidad” por razones políticas (léase sentimiento anti-inmigrantes), las posibles ganancias o beneficios para los países en desarrollo han quedado seriamente restringidas.

En las negociaciones sobre agricultura, sin embargo, la historia ha sido muy diferente. A pesar de las ventajas que gozan los países desarrollados según los términos del Acuerdo Marco de julio, las diferencias entre ellos con respecto a las distintas ofertas de reducción de sus subsidios y la habilidad de los países en desarrollo en mantener el centro de atención en los subsidios y en la protección de los mercados de los países desarrollados, ha colocado a la UE y a EE.UU. en la defensiva.

La intransigencia de los países desarrollados en las negociaciones ayudaron a que la Ministerial de Cancún en el 2003 fracasara. Ahora este se ha convertido en el punto más controvertido en el camino hacia Hong Kong. Si bien la UE es un chico malo –tal como EE.UU. trató por todos los medios que los otros gobiernos creyeran en la reciente cumbre de la APEC realizada en Busan, Corea- no es el único.  La muy publicitada oferta de EE.UU. de reducir sus subsidios globales para la agricultura en un 60%, es en realidad una cortina de humo y un montón de espejitos de colores. Se trata de una reducción de los niveles de ayuda permitidos, no de los niveles actuales que se está aplicando hoy. No sólo permitirá que los actuales niveles de ayuda sigan intactos, sino que deja espacio para que los mismos aumenten.

Es más, la propuesta de EE.UU. dejará el actual sistema de subsidios virtualmente inalterado, si es que no se expande. No hubo compromisos concretos ni de reducir la ayuda alimentaria, que en realidad es un mecanismo de dumping; ni los créditos a las exportaciones, que en realidad son un tipo de subsidio a las exportaciones; ni de podar en forma significativa los subsidios del “compartimento verde”. E incluso, EE.UU. continúa presionando para que se amplíe su “compartimento azul” y así poder acomodar la nueva ronda de subsidios para la agricultura aprobada durante la administración Bush en el marco de la Ley Agrícola del 2002. Estos dos “compartimentos”, que fueron institucionalizados durante la Ronda Uruguay, permiten exenciones –por diversas razones sospechosas—a la eliminación o reducción significativa de varios tipos de subsidios que fomentan el dumping.

¿Por que les resulta tan difícil a EE.UU. y a la UE realizar ofertas serias? Porque el Acuerdo de Agricultura nunca tuvo la intención de promover el comercio justo en la agricultura, sino de regular la competencia monopólica existente entre EE.UU. y la UE para hacer dumping de sus productos en los mercados de terceros países, al tiempo que realizaban recortes cosméticos a las ayudas internas para dar legitimidad al proceso. El principal objetivo fue abrir los mercados agropecuarios de los países en desarrollo y regular el dumping, nunca fue poner fin a los subsidios de los países desarrollados. Entonces, aun si EE.UU. y la UE ahora hicieran “mejores” ofertas que las que han presentado hasta el momento, es altamente improbable que las mismas signifiquen algún cambio significativo en sus sistemas de subsidios masivos.

Entonces, al no haber movimientos en agricultura, ¿estamos frente a un parálisis en el camino hacia Hong Kong? Ojalá fuera así. Pero lo que muchos temen en efecto, es que la competencia entre la UE y EE.UU. por quién hace la mejor oferta no es otra cosa que una pieza de Kabuki  con una sofisticada coreografía que concluirá con una fórmula negociada entre ellos a último momento. Algunos consideran que hay un paralelismo con las negociaciones sobre agricultura en la última fase de la Ronda Uruguay, cuando EE.UU. y la UE estuvieron al borde de la pendiente  y luego retrocedieron a último momento acordando el actual Acuerdo sobre Agricultura, que luego fue impuesto a los demás países. Tómenlo o déjenlo, dijeron, pero si se niegan a aprobarlo serán responsables del fracaso de la ronda.

Ahora se podría dar un escenario similar, alerta el economista C.P. Chandrasekhar:
“Se trata exactamente de la misma pieza que está siendo actuada nuevamente. Existen grandes expectativas de que la UE irá un poco más allá en  su segunda oferta. Sin embargo, esto implicará que sus intereses en la agricultura estén bien cuidados y mayores exigencias a los países en desarrollo para que hagan concesiones en acceso a los mercados no agrícolas (NAMA) y en servicios. Si ellos se resisten a esta exigencia, la carga por la destrucción de la ronda a último momento caerá sobre los hombros de los países en desarrollo.”

Y el peligro está, plantea él,  “en que en el intento de conseguir tanto como les sea posible sin verse forzados a asumir esa responsabilidad, países como India y Brasil podrían hacer importantes concesiones que no sólo afectarán a sus propios productores, sino también a los de África y de otros países.” En efecto, muchos están preocupados de que los brasileros terminen vendiendo el negocio si consiguen que la UE se comprometa con un cronograma explícito para eliminar en forma progresiva los subsidios a las exportaciones, y que los hindúes podrían hacer lo mismo a cambio del compromiso de EE.UU. de incrementar marginalmente las visas de trabajo HB1 para los especialistas en alta tecnología de la India.

En efecto, ahora se está hablando de expandir el proceso de negociación más allá de Hong Kong  para garantizar que se llegue a un acuerdo y una conclusión victoriosa de la denominada Ronda de Doha. Tal como lo describe Celine Chevariat de Oxfam, los actores influyentes están hablando de “un tercio de un acuerdo en Hong Kong y una extensión de cuatro meses para concluir finalmente las modalidades” en una nueva ministerial a realizarse antes de mediados de 2006. Desde mi punto de vista, el “tercio” a ser acordado en Hong Kong podría ser el acuerdo de servicios que avala el enfoque “plurilateral”, y los dos tercios restantes, principalmente agricultura y NAMA, podrían concluirse más adelante en la segunda ministerial.

Es real que incluso si el único resultado de Hong Kong, o de un proceso “Hong Kong Plus”, fuera un acuerdo basado en el actual borrador sobre servicios, eso representaría ya un gran triunfo para las grandes potencias económicas y un enorme revés para los países en desarrollo. Aileen Kwa de Focus on the Global South alerta que el enfoque plurilateral legitimado por un acuerdo sobre servicios podría ser transformado fácilmente en negociaciones sectoriales formales con un fuerte ímpetu para la liberalización que podría iniciarse inmediatamente después de Hong Kong, tal como sucedió con las negociaciones sobre telecomunicaciones y servicios financieros que se formalizaron rápidamente en negociaciones sectoriales después que las negociaciones plurilaterales en estos sectores fueran avaladas en 1997.

En suma, para sintetizar el estado de situación en la OMC, los países en desarrollo tienen todo que perder y nada por ganar con un nuevo trato en la OMC, ya sea que ese trato se selle en Hong Kong o en un proceso más largo del tipo “Hong Kong Plus”.

El problema mayor

Pero el problema no reside sólo en el actual proceso de negociación que está aprisionado en el denominado Acuerdo Marco de julio. El problema es más sustantivo: la estructura, normas y procesos de la OMC están sistemáticamente sesgados contra los intereses de los países en desarrollo. Le ha tomado 10 años a los países en desarrollo aprender esto, pero hay cuatro razones por las que la OMC es realmente mala para el Sur, parafraseando el título del video de Focus on the Global South.

En primer lugar, la liberalización comercial es la razón de ser de la OMC, y se hace cada vez más evidente que una mayor liberalización económica tiene resultados exactamente opuestos a los pregonados por los promotores del libre comercio.

Después de 20 años de aplicación de los ajustes estructurales y de otras políticas fundamentalistas pro-mercado en los países en desarrollo, hay más gente pobre en el mundo hoy que en 1985. La inequidad tanto dentro como entre los países es mucho mayor. En las regiones del mundo donde se adoptaron las políticas pro-mercado con mayor optimismo  -América Latina y el Caribe, África Sub-sahariana y Europa Central y del Este- el número de pobres creció en forma significativa. De hecho en forma masiva en el caso del alumno ejemplar del neoliberalismo, la Argentina, donde el 52% de la población cayó por debajo de la línea de pobreza y el 25% se encuentra en la categoría de ‘indigente’, luego del colapso económico del 2001.

Fue en Asia oriental donde se registró una reducción de la pobreza, dado que la integración al mercado global fue gestionada por Estados fuertes como China y Corea del Sur, que en la mayoría de las instancias aplicaron una fórmula proteccionista anti libre mercado al interior y mercantilismo con el exterior.  Pero incluso en esta region, se vivieron tendencias regresivas como en los casos de Tailandia e Indonesia, donde la liberalización de las cuentas de capital apoyada por el Fondo Monetario Internacional (FMI) provocó la descomunal crisis financiera asiática que en el espacio de unas pocas semanas condujo a más de 1 millón de tailandeses y a más de 21 millones de indonesios por debajo de la línea de pobreza, en el verano de 1997.

En segundo lugar, si bien la retórica de la OMC hace referencia al libre mercado, los acuerdos clave fomentan el monopolio empresarial.

Si las negociaciones en agricultura se encuentran estancadas es porque, como lo explicamos antes, el AsA nunca tuvo la intención de liberalizar el comercio agrícola mundial, sino que fue diseñado para permitir a la UE y EE.UU. gestionar su competencia monopólica para continuar con el dumping de sus productos altamente subsidiados en los mercados de terceros países, al tiempo que hacen concesiones con algunos recortes cosméticos en los subsidios para que el trato gane legitimidad.

Al igual que en el AsA, no hay ningún componente ni remotamente asociado al  libre comercio en la pieza clave de la OMC, el acuerdo sobre los Aspectos de los Derechos de Propiedad Intelectual relativos al Comercio (ADPIC), que fue diseñado para otorgarle el monopolio sobre las innovaciones tecnológicas a las empresas estadounidenses y a otras empresas de alta tecnología, mediante la imposición a nivel mundial de leyes de patentes draconianas que siguen el modelo de las de Estados Unidos.  En efecto, tan abiertamente monopólica es la esencia del ADPIC que el defensor acérrimo del libre comercio Jagdish Bhagwati ha cuestionado el hecho que este acuerdo fuera incluido en la OMC. Esto no significa que prefiramos el libre comercio corporativo al comercio monopólico (ya que el libre comercio también atenta contra los intereses de los países en desarrollo), sino que queremos destacar que existe una contradicción sustancial entre los principios ideológicos y los intereses corporativos, que atraviesa la OMC como una fisura y que ha sido una de las causas principales de su pérdida de legitimidad entre los países en desarrollo.

Después de firmar bajo presión en 1994 , le tomó algún tiempo a los países en desarrollo darse cuenta de que el ADPIC constituye prácticamente una garantía de que la ruta tradicional hacia la industrialización –la industrialización a partir de la imitación- es una cosa del pasado; y de que el acuerdo TRIMS sobre las medidas de inversión relativas al comercio, al prohibir las herramientas de desarrollo tales como las políticas de contenido local, hace que sea prácticamente imposible utilizar la política comercial como un instrumento para la industrialización. Para la mayoría de los países en desarrollo, denominar a la  Ronda de Doha como de desarrollo es un contrasentido malicioso ya que la misma margina las áreas de negociación de mayor interés para los países en desarrollo: reconciliar el comercio y el desarrollo, ejecución de los compromisos de liberalización comercial formulados durante la Ronda Uruguay, y trato especial y diferenciado para los países en desarrollo.

Cuarto, el comercio mundial  no necesita a la OMC.

Que la OMC es indispensable para la expansión del comercio mundial es una de esas mentiras, como lo plantea el propagandista Nazi Goebbels, que de tanto repetirla se transforma en verdad. El corolario de esto es la afirmación de que el comercio mundial caería en la anarquía si la OMC dejara de existir.

Dejemos las cosas en claro: el comercio global no necesitó a la OMC para multiplicarse por ochenta y siete, pasando de un valor de $124 mil millones en 1948 a $10 billones 772 mil millones en 1997. Esta expansión tuvo lugar bajo el antiguo GATT (Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio), que se complementaba con la Conferencia de Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD). El marco flexible del GATT-UNCTAD permitió que se aplicaran políticas comerciales orientadas al desarrollo posibilitando la industrialización de los países de América Latina entre 1950 y 1970, así como la existencia de estrategias proteccionistas/mercantilistas lideradas por el Estado, que los Nuevos  Países Industrializados de Asia oriental utilizaron para transformar rápidamente sus economías entre 1965 y 1995. En otras palabras, el marco multilateral del GATT-UNCTAD dio a los países en desarrollo suficiente espacio político, un fenómeno que aparece reflejado en los hallazgos de Robert Pollin de que excluyendo el caso especial de China de la ecuación, la tasa de crecimiento general de los países en desarrollo durante la era del desarrollo (1961-80) fue de 5,5%, frente a un 2,6% de la era neoliberal (1981-2000).

Entonces, ¿por qué se sustituyó el marco GATT-UNCTAD si funcionaba razonablemente bien? El motivo por el cual se creó la OMC y su razón de ser siempre ha sido servir a los intereses de las empresas transnacionales (ETN) que hoy en día dominan la economía mundial y están buscando constantemente abrir mercados. Para ser más específicos, fue EE.UU. y sus empresas transnacionales quienes presionaron para que se creara la OMC. En la medida en que sus empresas se volvían más dependientes de la economía mundial en la década del 70, EE.UU. lideró los esfuerzos para reemplazar al GATT por una organización con un mecanismo de resolución de controversias más poderoso para hacer caer las políticas proteccionistas, forjó un acuerdo sobre comercio agrícola con la UE para gestionar el dumping en los mercados de los países en desarrollo; presionó para que se llegara a un acuerdo que abriera los servicios de los países en desarrollo a las multinacionales para su explotación; presionó por un acuerdo sobre TRIMS que convertiría en ilegal el uso de las políticas comerciales por parte de los países en desarrollo para su industrialización; y metió a la fuerza un acuerdo sobre DPI que consolidaría las ventajas de EE.UU. en las industrias de tecnología de punta.

Presionados por sus propias empresas globalizadas, la UE y Japón se sumaron a la agenda de EE.UU., mientras que los países en desarrollo eran mayormente observadores, que preferían el marco relativamente amigable con el desarrollo plasmado en el GATT y UNCTAD.

Sí, la OMC es indispensable para las ETN. Para los países en desarrollo ha sido –tomando una imagen de Max Weber- una jaula de hierro que les ha robado su espacio para el desarrollo. Para ellos, los últimos diez años han sido una experiencia de estar constantemente a la defensiva mientras el proceso de la OMC subordinaba inexorablemente el desarrollo al comercio corporativo. Para defender sus intereses, ellos fueron forzados a crear bloques como el G20, G30, G90, que contribuyeron al descarrilamiento de la Conferencia  Ministerial de la OMC en Cancún. Si las negociaciones actuales están estancadas, es porque los bloques de los países en desarrollo han logrado con éxito bloquear la estrategia de negociación asimétrica de EE.UU. y la UE de conceder recortes puramente cosméticos de sus enormes subsidios agrícolas, al tiempo que le exigen a los países en desarrollo que hagan concesiones perjudiciales, en términos de un mayor acceso a sus mercados agrícolas, no agrícolas y a sus sectores de servicios.

Haciendo virtud de la necesidad, los defensores de la OMC han aprovechado el surgimiento de estos grupos para argumentar que los mismos posibilitan a los países negociar en condiciones de mayor equidad bajo el paraguas de la OMC. La realidad es que el sesgo profundamente anti-desarrollo de la OMC le deja a los países en desarrollo un espacio muy limitado para defender sus intereses. Por cierto, no se trata de un marco en el que puedan perseguir una agenda de desarrollo positiva. En efecto, una consecuencia que podría ser positiva de su experiencia de guerra defensiva en la OMC, es que los países en desarrollo han empezado a ser concientes de que necesitan unirse para crear instituciones diferentes a la OMC para la gobernanza del comercio mundial, instituciones que subordinen el comercio al desarrollo.

La Sexta Conferencia Ministerial de la OMC podría colapsar en Hong Kong. Esto en todo caso sería algo positivo. Contraviniendo los escenarios apocalípticos autocomplacientes que pintan sus defensores corporativos, hay vida después de la OMC. Su desaparición no generaría anarquía sino que abriría espacio político para el desarrollo.

Permítanme concluir con una imagen de uno de mis autores favoritos, Bam Sotker. La OMC es inmortal como su personaje Drácula. Cada vez que piensas que lo has matado él resucita. Luego del colapso de la Conferencia Miniserial de Seattle en 1999, la OMC resucitó con su exitosa Ministerial en Doha, Qatar, en noviembre de 1991. Sin embargo, al triunfo de Doha le siguió el fracaso de la Quinta Ministerial en Cancún en septiembre de 2003. Luego de Cancún vino el golpe institucional del Consejo General de la OMC en julio de 2004, que metió a la fuerza el draconiano Acuerdo Marco de julio. Por lo tanto es mucho lo que estará en juego en Hong Kong. En Hong Kong la OMC podría consolidarse como el motor de la liberalización del comercio mundial. O podría ser la estaca que atraviese el corazón de esta organización profundamente anti-popular y acabar con ella para siempre.

*Walden Bello es director ejecutivo de Focus on the Global South, una organización con sede en Bangkok, y profesor de sociología en la Universidad de Filipinas. Él es autor de los Dilemas de la Dominación: La Disolución del Imperio Americano (Nueva York: Metropolitan, 2005) y de numerosos artículos sobre la Organización Mundial del Comercio y los países en desarrollo.