por Joseph Purugganan*
(Este documento fue presentado en el foro sobre el JPEPA: More Pain than Gain for Filipinos organized (Más dolores que ganancias para los filipinos) que organizó Peace Cycle el 7 de marzo de 2007 en la Universidad de Filipinas, Manila).
“Filipinas está madura para recibir más comercio e inversiones”, fue el discurso publicitario del Secretario de Relaciones Exteriores Alberto Romulo en el Foro Económico Mundial celebrado en Davos, Suiza, en enero de este año.
Pero con la proliferación actual de acuerdos bilaterales y todas las negociaciones que se dan por doquier, y los esfuerzos que se realizan paralelamente para relanzar las negociaciones de la Ronda de Doha en la Organización Mundial del Comercio (OMC), el tema más relevante quizás no sea nuestra buena disposición al comercio y las inversiones, sino si una apertura, efectivamente redundaría en algún beneficio para Filipinas.
¿Son acaso buenos para nosotros estos acuerdos, o nos estaremos metiendo en realidad en un mal negocio con todos estos acuerdos bilaterales y multilaterales de comercio e inversiones?
El caso del JPEPA
La firma del Acuerdo de Asociación Económica (EPA en inglés) entre Japón y Filipinas (JPEPA por sus siglas en inglés) que tuvo lugar en las reuniones paralelas realizadas durante la cumbre Asia Europa en Helsinki, en septiembre de 2006, fue saludada, tanto por el Primer Ministro japonés Junichiro Koizumi como por la Presidenta de Filipinas Gloria Macapagal Arroyo, como un “mojón en los vínculos de cooperación y colaboración continua, que abre un nuevo capítulo de asociación estratégica que abrirá oportunidades y crecimiento mutuo (para ambos países)”. (1)
El JPEPA, al cual se ha denominado como un “mega tratado”, es un plan general para la apertura de los mercados de bienes y servicios y la eliminación de las barreras y restricciones a las inversiones. Es un acuerdo que abarca incluso nuestros compromisos con la OMC.
La complejidad del JPEPA quedó plenamente en evidencia en la audiencia del Senado que condujo el Comité de Comercio el pasado mes de noviembre de 2006. El comité, presidido por el Senador Mar Roxas, escuchó diversas opiniones y puntos de vista sobre el JPEPA. Allí se escucharon, por un lado, las rosadas proyecciones del gobierno, donde se explican los beneficios económicos del JPEPA, y por otro, los puntos de vista de los activistas ecologistas y críticos del libre comercio, que expresan graves preocupaciones sobre la posibilidad de que el país se transforme en el depósito de basura tóxica del Japón. La discusión en el Senado demostró que JPEPA no se restringe exclusivamente a las relaciones económicas y comerciales con el Japón, sino que aborda temas de desarrollo nacional mucho más amplios.
El punto de vista del gobierno: proyecciones color de rosa
A partir de la presentación realizada por el Departamento de Comercio e Industria (DTI por sus siglas en inglés) en la última audiencia del Senado sobre el JPEPA (2), referida a los contenidos generales del tratado, el Secretario Peter Favila ofreció el punto de vista del DTI frente a algunas de las problemáticas planteadas en la audiencia anterior. Esperando abordar algunos de estos problemas presentados durante la audiencia anterior, el gobierno a través del Subsecretario de Comercio Tomás Aquino realizó una presentación sobre los temas relativos al proceso (cuestiones de transparencia y participación de los involucrados), el efecto económico neto del Tratado sobre la economía filipina, las preocupaciones y problemas legales y los problemas ambientales.
El proceso
Las negociaciones del JPEPA fueron objeto de un proceso que comenzó con la redacción del Decreto Ejecutivo 213 que convocó a la “Creación de un Comité Coordinador Filipino para Estudiar la Factibilidad del Acuerdo de Asociación Económica Japón-Filipinas”. El comité está co-presidido por el Subsecretario de Comercio Internacional del DTIO y el Subsecretario de Relaciones Económicas Internacionales del Departamento de Relaciones Exteriores (DFA por sus siglas en inglés). Posteriormente se fijó el mandato de cada agencia nacional del gobierno (NGA por sus siglas en ingés) sobre las áreas y capítulos correspondientes del tratado. Un representante del directorio de cada NGA fue nombrado entonces como negociador en jefe para cada una de las áreas o capítulos, de conformidad con el mandato prestablecido.
Las consultas quedan a consideración y discreción de las agencias respectivas que pueden convocarlas según lo consideren indicado.
Las sesiones de trabajo previas al inicio de las negociaciones formales tuvieron lugar durante un año y medio aproximadamente en tanto que las negociaciones formales llevaron dos años y medio. Las negociaciones formales del JPEPA comenzaron el 4 de febrero de 2004 y el acuerdo se firmó el 9 de septiembre de 2006.
Según el DTI, comparado con otros Acuerdos de Asociación Económica (EPA) celebrados por Japón con otros países, la negociación del JPEPA llevó mucho más tiempo. El EPA de Japón con Singapur fue terminado en un año, con Malasia llevó algo más de un año, mientras que con México llevó poco más de dos años.
El informe del DTI sostiene que hubo transparencia en las negociaciones y un “proceso de negociación estructurado paso a paso, consistente en encuentros formales e informales, amplias consultas y audiencias públicas, incluida la asistencia a audiencias en la cámara baja del Parlamento”. El público también se mantuvo informado sobre el JPEPA, según lo plantea el gobierno, a través de comunicados de prensa y entrevistas de prensa realizadas desde el año 2002 al 2006. El informe cita además el establecimiento de dos fuentes de información en línea www.tradelinephil.dti.gov.ph y www.business.gov.ph.
No obstante, para los grupos que han intentado conseguir información sobre el JPEPA desde su lanzamiento en 2004, la publicación del documento final y otras informaciones relacionadas al acuerdo después de la firma del pacto en Helsinki llega demasiado tarde. Los grupos que monitorearon las negociaciones tuvieron que conformarse con textos ya viejos para argumentar en contra del acuerdo.
Si bien el DTI realmente participó en audiencias ante la Cámara de Representantes, se negó a proporcionar ni siquiera copias de la última versión borrador al Comité Especial Sobre Globalización. Es esta negativa del DTI a dar a conocer información la que ha determinado la petición del partido Akbayan ante la Suprema Corte para que se haga público el contenido del JPEPA.
La falta de transparencia en las negociaciones del Acuerdo pone en evidencia la actitud predominante en el gobierno, que considera las negociaciones comerciales como una tarea que debe dejarse en manos de los expertos en comercio y los burócratas del gobierno. Esta actitud es contraria a la creencia compartida por los sectores de base de que las negociaciones comerciales son temas de interés público que deberían estar abiertas al escrutinio y debate de la ciudadanía.
¿Acorde con el interés nacional?
Según el gobierno filipino las negociaciones del JPEPA están en línea con las políticas económicas de Filipinas a nivel nacional y mundial, tal y como están definidas en el Plan de Desarrollo a Mediano Plazo de Filipinas y el Plan de Desarrollo de Exportaciones de Filipinas.
Las áreas prioritarias de interés del país en las negociaciones son 1. Acceso al Mercado para los productos agrícolas; 2. Aumento significativo de la Inversión Extranjera Directa; 3. Acceso al Mercado para enfermeros/as y trabajadores de la salud, profesionales en Tecnologías de la Información entre otros; y 4. Aumento de la cooperación económica bilateral a través de la asistencia técnica.
Ganancias proyectadas
* Exportaciones
Se prevé que la tasa de crecimiento anual de las exportaciones de Filipinas a Japón aumentará de 10% a 15-20%. Con el JPEPA, se estima que el valor de las exportaciones a Japón para 2007 rondará los US$ 9.080 millones, lo que representa un aumento de 300 millones de dólares en las exportaciones, que de otro modo rondarían los US$ 8.710 millones sin el JPEPA. La contribución del JPEPA aumentaría a US$ 800 millones en 2008, a US$ 1.370 millones en 2009, a US$ 2.050 millones en 2010 y a US$ 2.880 millones en 2011.
Las tasas de crecimiento anual proyectadas con la firma del JPEPA son considerablemente más altas que las proyectadas para México (10,3%) y Singapur (7,3%) en el marco de sus respectivos EPA con Japón.
Citando cifras de 2002, el gobierno enumera los cinco rubros principales de exportación del país a Japón (según su valor), a saber: equipos eléctricos y electrónicos 42,4% de las exportaciones; maquinaria, 30,2%; vehículos, 4,2%; frutas, 3,9%; y equipos ópticos, tecnológicos y médicos con 2,3%. Sin embargo, a excepción de las exportaciones de frutas, que acaparan el 71,2% del mercado japonés, las exportaciones filipinas no han logrado establecer una presencia dominante en el mercado japonés. Los equipos eléctricos y electrónicos, nuestro primer rubro de exportación, solamente representa el 6,7% del mercado japonés.
Sin embargo, el gobierno informa que el papel de Filipinas como proveedor del mercado japonés está en expansión en los rubros de la electrónica, la industria automotriz y otras áreas de la industria manufacturera, en productos agrícolas, fundamentalmente bananas frescas y secas y pescado seco y salado, y en las industrias de consumo como ropa de bebés, camisetas y muebles de madera.
El informe cita también los siguientes productos en los que Filipinas tiene una ventaja comparativa y en los que puede ampliar su rol de proveedor. Allí se incluyen todo tipo de productos desde pescado, fruta, carbón, concentrados de hierro, materias de origen vegetal sin procesar, hasta vestimenta, relojes o animales de zoológico y mascotas.
El papel de Filipinas como proveedor, sin embargo, ha venido en declive en la mayor parte de los productos agrícolas y alimentos y en los bienes manufacturados de consumo.
* Inversiones
Japón sigue siendo la fuente número uno de inversión extranjera, con flujos de IED de US$ 487,26 millones para 2004-2005. Se prevé que la IED de Japón aumente, pasando de 137 mil millones en moneda filipina (US$ 2.800 millones) correspondientes al período 1995-2005 a 559 mil millones en moneda filipina (US$ 11.500 millones) en el período 2007-2016. El aumento en los flujos de IED, sin embargo, no se traducirá en un aumento del empleo, ya que se prevé que la IED genere 35.476 puestos de trabajo, algo menos de los 35.731 generados por la IED anterior al JPEPA. Los ingresos provenientes de la IED con el JPEPA también mostrarán una caída pasando de 4.750 millones en moneda filipina a 4.720 millones (US$ 98 millones a US$ 97,4 millones).
* Empleo en el exterior
Es en el área del empleo en el exterior sin embargo, donde se prevé que el JPEPA introduzca las mayores ganancias para Filipinas. Con el JPEPA, el gobierno espera el ingreso al Japón de enfermeros/as y trabajadores de la salud certificados de origen filipino se facilite mediante cursos de capacitación lingüística, directivas claras sobre el ejercicio profesional / ocupacional y un proceso de solicitud expeditivo. Existe también la posibilidad de que esta simplificación de las restricciones al trabajo filipino en Japón se aplique a otras profesiones.
El gobierno cuenta con el aumento de la demanda de personal de la salud en Japón en razón del envejecimiento de la población de ese país. Se prevé un aumento del mercado de atención de la salud en Japón, que podría pasar de US$ 56 billones en 2002 a US$ 75 billones en 2010. También está previsto un aumento de la demanda de trabajadores de la salud, que podrían pasar de 5,5 millones en 2002 a 7,5 millones en 2010.
Penurias esperables
El optimismo del gobierno Filipino basado en estas proyecciones económicas muy positivas debe sin embargo ser atemperado por algunos estudios empíricos.
Un documento reciente del Banco de Desarrollo Asiático (ADB por sus siglas en inglés) concluye que los “TLC bilaterales con Japón no son beneficiosos para las economías asiáticas”. (3) El informe además sostiene que debido a que “Japón es relativamente abierto para el mercado de productos industriales y sus protecciones a las importaciones se aplican fundamentalmente a los sectores de agricultura y alimentos, solamente los países como Tailandia y Vietnam (que dan cuenta de una parte relativamente más grande del mercado japonés) obtendrían “mayores ventajas competitivas en el mercado japonés a partir de la firma de un TLC bilateral con Japón”. En otras palabras, una simplificación de las restricciones del mercado japonés sobre los sectores más protegidos como la agricultura y los alimentos beneficiaría a países que ya dispongan -antes del TLC- una cuota parte importante del mercado japonés.
En el caso de Filipinas, las cifras que cita el DTI muestran que con excepción de las frutas, las exportaciones filipinas a Japón difícilmente sean dominantes en el mercado japonés. Los informes del DTI también muestran que, incluso en los sectores agrícolas y de alimentos, la cuota parte de exportaciones filipinas en el mercado japonés está cayendo.
* Pérdida de ingresos de recaudación
El DTI también presentó cifras estimativas de los ingresos por aranceles que se perderían a consecuencia de las reducciones arancelarias en el marco del JPEPA. La comisión de aranceles estima que esas pérdidas rondarán los 4.150 millones en moneda filipina (US$ 85,6 millones), cifra que se encuentra en el rango estimado por el Instituto Filipino de Estudios para el Desarrollo PIDS (2003) de 3 a 5 mil millones en moneda filipina (US$ 62 a 103 millones), pero que está claramente por debajo de las cifras citadas por IBON de 9 mil millones en moneda filipina (US$ 187,8 millones).
El gobierno sostuvo, sin embargo, que los ingresos arancelarios que se perderían, en realidad, quedarán en parte retenidos en el país como ahorros comerciales para ampliar el capital de trabajo y / o como fondos adicionales para invertir y generar más actividad económica. Por otra parte, argumentó también que esta pérdida de ingresos también servirá en parte para alentar el gasto de los consumidores y fomentar una mayor demanda de bienes y servicios. La actividad económica creciente a su vez generaría más empleo, mayores salarios y mayores ingresos en los años futuros, gracias al efecto multiplicador.
Respecto de los posibles impactos adversos sobre las industrias, el gobierno argumentó que los efectos negativos se limitarán solamente a algunos grupos de productos, debido a que más del 50% del valor total de las importaciones filipinas desde Japón ya ingresaban sin aranceles antes del JPEPA, y otro 35% están sujetas a aranceles muy bajos que rondan el 5% o menos. También identificó algunos productos de la industria de la vestimenta, el calzado y los muebles, las cerámicas y algunos productos de acero, algunas máquinas y artefactos eléctricos y electrónicos, automóviles y autopartes como parte de los productos que podrían ser afectados. No obstante, según el gobierno, estos mismos productos o grupos de productos podrían ampliar sus posibilidades de exportación, o en el caso de aquellos que sólo están orientados al mercado interno, podrían recurrir a medidas comerciales compensatorias contra alguna posible inundación de productos desde Japón.
Motivos de preocupación
En contraste a este panorama tan positivo que nos plantea el gobierno filipino sobre el JPEPA, las organizaciones de la sociedad civil han expresado varios motivos de preocupación que ponen en duda si este acuerdo será efectivamente beneficioso para los filipinos.
* Vertido de sustancias tóxicas
Los ecologistas han planteado la preocupación de que el JPEPA habilitaría el vertido de desechos tóxicos en el país. La inclusión de los desechos tóxicos como bien comerciable en un acuerdo comercial con Japón, un país conocido por sus antecedentes como exportador de desechos a los países en desarrollo, es una invitación al desastre ambiental. Los grupos ecologistas señalan además que la liberalización del comercio de desechos tóxicos contradice otros acuerdos multilaterales sobre el medioambiente como el Convenio de Basilea y su Enmienda de Prohibición que prohíbe el comercio de desechos tóxicos.
La respuesta del gobierno al problema sobre el comercio de desechos tóxicos planteado por los grupos ecologistas está incluida en un documento resumen preparado por el DTI. En el documento se informa que un total de 141 productos relacionados con el ambiente son considerados desechos y tendrán arancel cero. Pero se afirma que el arancel cero aplicado a estos productos no tendrá consecuencias en términos de su traslado desde Japón a Filipinas y viceversa, ya que se trata de productos que están prohibidos o reglamentados en el marco de las disposiciones legales filipinas. Por otra parte, el documento establece que los aranceles cero no significan automáticamente que las partes estén obligadas a comerciar ni a aceptar esos productos en sus territorios.
El gobierno va más allá y cita disposiciones del JPEPA, entre otras en el preámbulo de dicho Acuerdo, donde afirma que se respetará la aplicación de las leyes y los reglamentos filipinos, en particular, la Ley de la Republica 6969 o la Ley de Control de Desechos Peligrosos y Nucleares y Sustancias Tóxicas de 1990.
Se ha intentado de esta forma minimizar el problema que plantean los ecologistas. Un informe de un diario publicado recientemente cita incluso palabras de la Presidenta Arroyo diciendo que la controversia sobre los desechos tóxicos era una “polémica inesperada, que demoró el proceso de ratificación”. Según Arroyo, el JPEPA no habilita la importación de materiales tóxicos.
* Enfermeros/as y trabajadores/as de la salud
Las afirmaciones del gobierno sobre la expansión del empleo en el exterior, en particular para enfermeros/as y personal paramédico también deben ser analizadas. Dos preguntas resultan pertinentes en este sentido. La primera, ¿las disposiciones del acuerdo efectivamente constituyen una simplificación de las restricciones que existen para enfermeros/as y trabajadores/as de la salud? ¿Resultarán estas disposiciones en una apertura real del mercado japonés para los y las enfermeros/as y trabajadores/as de la salud filipinos/as, o será simplemente una apertura en los papeles?
El acuerdo estipula los siguientes requisitos para el ingreso a Japón y la estadía temporal de hasta tres años para enfermeros/as y trabajadores/as de la salud al Japón. En el caso de los/as enfermeros/as, los/as solicitantes deberán ser licenciados/as como tales en Filipinas y acreditar tres años de experiencia. Para poder calificar como enfermero/a o trabajador/a de la salud en el marco de la legislación japonesa, los solicitantes deben primero pasar por una capacitación de seis meses en Japón que incluye el aprendizaje del idioma japonés. Después de terminar esta capacitación, los solicitantes deben rendir un período de prueba de trabajo en un hospital bajo la supervisión de un “kangoshi” (enferemero/a debidamente registrado en Japón) en el caso de los/las enfermeros/as, y de un “kaigofukushisi” (trabajador de la salud certificado en Japón) en el caso del personal paramédico. Después de este período los solicitantes deben aprobar los exámenes de habilitación en Japón.
La discusión de todos estos requisitos en la Audiencia del Senado del 27 de noviembre de 2006 llevó al Senador Mar Roxas a declarar que “Si nuestras enfermeras y trabajadores de la salud van a tener que pasar por el ojo de una aguja entonces no es una gran oportunidad en absoluto”.
Pero suponiendo que nuestras enfermeras/os y trabajadores/as de la salud pudiesen pasar por el ojo de la aguja, la siguiente pregunta y quizás la más importante es ¿beneficiará esto realmente a los enfermeros/as y trabajadores/as de la salud filipinos?
Si bien puede existir algún beneficio económico real, particularmente en términos salariales, hay un montón de otros costos sociales asociados al empleo en el exterior que es necesario tener en cuenta.
Un informe de Taekmasa Ando (4), una investigadora japonesa de la Universidad de Waseda en Japón, sostiene que los/as enfermeros/as y trabajadores/as de la salud filipinos serán “integrados al nivel más bajo del mercado laboral japonés y obligados a competir con los trabajadores japoneses de medio tiempo incluso aunque adquieran capacidades profesionales”.
Según Ando, en el marco del sistema de “trabajo importado” en Japón, los trabajadores importados enfrentan condiciones laborales de inestabilidad. No tienen la posibilidad de desarrollar su capacidad profesional porque el 70% de los contratos son solamente por un año, y no tienen el mismo nivel de seguridad social que los trabajadores a tiempo completo. Ando además se refiere al sistema de trabajo importado como una nueva forma de privación.
Un mal negocio
El Acuerdo de Asociación Económica Japón-Filipinas (JPEPA) es un mal negocio para Filipinas. Se trata de un tratado acordado sin la seriedad necesaria, que fue negociado prácticamente en secreto. Los esfuerzos tardíos del gobierno filipino por hacer públicos los documentos después de que el acuerdo ya estaba concluido, sirven solamente para poner en evidencia la falta total de respeto que muestra el gobierno por el interés público, especialmente los intereses de aquellos sectores cuyos medios de vida están amenazados por la liberalización que impone el JPEPA.
Las proyecciones económicas idílicas del gobierno filipino en materia de comercio e inversión son cuestionadas por estudios empíricos, entre ellos del ADB, donde se dice que los TLC bilaterales con Japón no son beneficiosos para la mayoría de las economías asiáticas y que solamente los países que ya tienen dominio del mercado japonés se beneficiarían con una mayor apertura de los mercados.
En el caso de Filipinas, las cifras citadas por el DTI muestran que con excepción de las frutas, las exportaciones filipinas a Japón difícilmente dominan el mercado. Los informes del DTI también afirman que incluso en los sectores agrícolas y de alimentos, la cuota parte de exportaciones filipinas en el mercado japonés está disminuyendo.
Incluso en áreas en las que el acuerdo supuestamente sería beneficioso para Filipinas, como es la del trabajo en el exterior, en particular la simplificación de las restricciones para el personal de la salud (enfermeros/as y trabajadores/as de la salud), un análisis más profundo revela que las supuestas ganancias serían nada más que ganancias en papel y no ganancias sustanciales. Finalmente, los procesos, procedimientos y requisitos gravosos que existen pueden llegar incluso a impedir que las ganancias se materialicen. Por otra parte, cualquier ganancia económica que se pueda lograr a partir de un aumento de las exportaciones de mano de obra a Japón vendrán acompañadas de costos sociales que incluyen una afectación del sistema de salud filipino.
El tema del vertido de desechos tóxicos es algo que no debe ser ignorado, dada la notoriedad de Japón como exportador de desechos a los países en desarrollo y la debilidad institucional de Filipinas en la aplicación de las leyes ambientales y las medidas de salvaguardia.
Ahora le corresponde al Senado del 14º Congreso estudiar este acuerdo y sopesar los beneficios proyectados contra las muy reales amenazas que representa para nuestra economía y soberanía.
* Joseph Purugannan es investigador asociado de Focus on the Global South, radicado en Filipinas.
Notas
(1) Declaración conjunta en ocasión de firmar el Acuerdo entre Japón y la República de Filipinas para una Asociación Económica. (Joint Statement on the Occasion of the Signing of the Agreement between Japan and the Republic of the Philippines for an Economic Partnership). 9 de septiembre 2006
(2) La presentación del DTI está disponible en www.business.gov.ph
(3) Fan Zhai, “Preferential Trade Agreements in Asia: Alternative Scenarios of ‘Hub and Spoke'”, Banco Asiático de Desarrollo (ADB) ERD Working Paper Series No. 83 (Octubre 2006)
(4) Ando Takemasa. JPEPA: Will it serve the interest of Filipino and Japanese Peoples? Waseda University, Tokio, Japón. Abril 2006
Enfoque Sobre Comercio es un boletín mensual de distribución electrónica, publicado por Focus on the Global South, que proporciona noticias y análisis sobre las tendencias regionales y mundiales de la economía y el comercio, la economía política de la globalización y las luchas populares de resistencia y alternativas al capitalismo mundial. Sus contribuciones y comentarios son bienvenidos, escriba a [email protected] y [email protected]
Enfoque Sobre Comercio es editado por Nicola Bullard ([email protected]) .
Traducción: Alicia Porrini y Alberto Villarreal ([email protected]) para
REDES-Amigos de la Tierra Uruguay (www.redes.org.uy)
Para suscribirse gratuitamente escriba a [email protected] especificando “suscripción Enfoque sobre Comercio” en el encabezamiento, o descárguelo en www.redes.org.uy
Para recibir la edición original en inglés o la traducción en bahasa indonesio, por favor escriba a [email protected]
