FMI: ACHICARLO O HUNDIRLO

Declaración de consenso y documento de estrategia

24 de julio de 2006

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El documento que figura a continuación fue redactado en forma colectiva a lo largo de un período de dos meses por representantes de las organizaciones que asistieron a la Sesión de Estrategia sobre el Fondo Monetario Internacional en el Instituto de Estudios de Políticas en Washington DC, al realizarse la reunión de Primavera del FMI y el Banco Mundial en la tercer semana de abril de 2006. El mismo está circulando en todo el mundo para lograr adhesiones antes de la importantísima reunión de otoño de las instituciones de Bretton Woods  que se realizará en Singapur entre el 13 y el 20 de septiembre de 2006. El documento, con la lista de firmantes, se presentará a los gobiernos que asistan a la reunión. Se pretende que éste sea el acto de apertura de una campaña mundial, en la cual los otros elementos serán una conferencia sobre el futuro del Fondo a realizarse en Singapur el 17 de septiembre, y eventos alternativos que se desarrollarán en la cercana isla de Batam en Indonesia del 15 al 19 de septiembre.

El Fondo Monetario Internacional atraviesa quizá su momento de mayor vulnerabilidad en años. La institución vive una triple crisis -crisis de legitimidad, crisis presupuestal y crisis de roles- que no tiene paralelo en sus 62 años de existencia. Estas circunstancias le ofrecen a los críticos del Fondo una oportunidad para achicarlo radicalmente, desempoderarlo, o porqué no cerrarlo definitivamente. Si no se la aprovecha, esta oportunidad puede escaparse y las circunstancias podrían cambiar y fortalecer y salvar al Fondo.

Hace diez años, el Fondo volaba alto, arrogante en su convicción de que sabía lo que era mejor para los países en desarrollo. Hoy, el Fondo es una institución cercada que se esconde detrás de sus cuatro paredes en Washington DC, incapaz de montar una respuesta efectiva al creciente número de opositores y críticos.

Crisis de legitimidad

La crisis financiera asiática, que arrasó a las afamadas economías de los tigres asiáticos en el verano y otoño de 1997, fue el factor determinante que le cambio la suerte al Fondo. La crisis asiática fue el "Stalingrado" del FMI, y nunca ha logrado recuperarse. Al decir de Dennis de Tray, un alto ex funcionario del FMI que servía en el Banco Mundial en Yakarta al momento de la crisis, "El Fondo perdió su legitimidad en ese momento  y no la recuperó más".i

El Fondo sufrió tres golpes devastadores durante la crisis. Primero fue considerado responsable de la política de eliminar los controles al capital que siguieron muchos de los gobiernos del Este asiático en los años precedentes a la crisis. Esta política de liberalización de las cuentas de capital atrajo miles de millones de dólares de capital especulativo entre 1993 y 1997, pero también aseguró que no hubieran barreras para la salida de los capitales durante el pánico del verano de 1997, cuando unos US$ 100.000 millones de dólares abandonaron las economías de Indonesia, Filipinas, Tailandia, Malasia y Corea del Sur en unas pocas semanas.

El segundo golpe fue la percepción generalizada de que los paquetes de rescate de varios miles de millones de dólares reunidos por el FMI para los países afectados no se destinaron efectivamente al rescate de las economías sino a pagarle a los acreedores extranjeros y a la inversión especulativa. El Citibank, por ejemplo, a pesar de estar muy sobre-expuesto en Asia, no perdió un centavo durante la crisis. Estos acontecimientos escandalosos levantaron fuertes críticas contra el FMI, incluso entre los partidarios del libre mercado como George Shultz, ex Secretario de Estado en la presidencia de Richard Nixon, que declaró que el Fondo estaba alentando un "peligro moral" y por tanto debía ser abolido.

El tercer golpe al Fondo provino de los resultados que produjeron los programas de estabilización sobre las economías en crisis. Con su énfasis desatinado en la reducción del gasto público como método para luchar contra la inflación, estos programas efectivamente aceleraron la caída de estas economías a una recesión.

La debacle financiera asiática dio ímpetu a una revisión, que todavía está en marcha, de los programas de ajuste estructural que el Fondo, junto con el Banco Mundial, le había impuesto a más de 90 economías en desarrollo y en transición desde 1980. Pocos de estos programas tuvieron algún éxito en generar el crecimiento, la reducción de las inequidades y la reducción de la pobreza que se había prometido a los países que adoptaron estos programas. En realidad, los programas de terapia de choque del FMI en Rusia y Europa Oriental condujeron a millones de personas a engrosar las filas de pobres en la década de 1990.ii Tan deprimentes fueron los resultados que el extendido programa de ajuste estructural del Fondo tuvo que ser renombrado como el "servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza".

En 2002, cuando el Fondo todavía sufría las consecuencias de la crisis financiera asiática, colapsó Argentina, con un default de US$ 100.000 millones de los US$ 140.000 millones de su deuda externa. Quizá más que cualquier otro país en el mundo, Argentina había seguido al pie de la letra las prescripciones neoliberales del FMI, incluida la desregulación radical, la liberalización radical de las tarifas, y la liberalización financiera. El Fondo fue también el gran defensor de la convertibilidad del peso argentino, que ató la oferta de pesos argentinos al dólar en circulación dentro del país. Cuando esta mezcla de políticas se desbarrancó en 2001 y 2002, el mismo destino sufrió la credibilidad del FMI en tanto había puesto miles de millones de dólares en préstamos de estabilización para apoyarlas.

Las postrimerías de la crisis fueron incluso más perjudiciales. Cuando Nestor Kirchner fue electo presidente de Argentina en 2003, declaró que su gobierno repagaría su deuda a los acreedores privados, pero sólo a 25 centésimos por dólar. Furiosos, los acreedores le pidieron al FMI que tomara medidas frente a Kirchner, pero con su reputación hecha jirones y su capacidad de presión debilitada, el Fondo se retractó de la posición de confrontar al presidente argentino, que se salió con la suya, logrando una rebaja radical de la deuda externa de su país con el sector privado internacional. iii

Con otro grupo de actores -los gobiernos de los países en desarrollo- la siguiente movida de Argentina junto con Brasil, sacudió la imagen del Fondo como prestamista indispensable de último recurso. Ambos gobiernos cancelaron sus deudas con el Fondo, lo que les permitió declarar su independencia de esta institución tan odiada en América Latina.

Crisis presupuestal

La crisis de legitimidad ha acarreado consecuencias económicas. En 2003, el gobierno tailandés declaró que había pagado la mayor parte de su deuda con el FMI y que pronto obtendría su independencia económica de la organización. Indonesia finalizó su contrato de préstamo con el Fondo en 2003 y anunció recientemente su intención de cancelar su deuda externa multimillonaria en dos años. iv  Otra serie de grandes prestatarios de Asia, preocupados por las devastadoras consecuencias de las políticas impuestas por el Fondo, han dejado de pedir nuevos préstamos. Entre éstos están Filipinas, India y China. Ahora, esta tendencia ha sido reforzada por las recientes actitudes de Brasil y Argentina, que al saldar todas sus deudas y declarar su soberanía financiera, implícitamente afirmaron que no quieren volver a tomar préstamos del FMI.

Esto, que es de hecho un boicot de parte de los grandes prestatarios, está derivando en una crisis presupuestal del Fondo, ya que en las últimas dos décadas las operaciones del FMI han sido crecientemente financiadas con las amortizaciones de los países en desarrollo que son clientes del Fondo y no por las contribuciones de los países ricos del Norte, que deliberadamente han traspasado el peso del sostén de la institución a los prestatarios. El resultado de estos acontecimientos es que los pagos de cargos e intereses, según las proyecciones del Fondo, se reducirán en más de la mitad, pasando de US$ 3.190 millones en 2005 a US$ 1.390 millones en 2006 y nuevamente a la mitad con una previsión de US$ 635 millones para 2009, lo que generaría lo que Ngaire Woods, una especialista en asuntos del Fondo de la Universidad de Oxford ha descrito como "una reducción enorme del presupuesto de la organización".v

Crisis de roles

La erosión del papel del Fondo como disciplinador de los países endeudados y como aplicador de los ajustes estructurales ha sido acompañada por una búsqueda inútil en aras de encontrar un nuevo rol para el Fondo.

El intento del Grupo de los Siete de transformar al Fondo en pieza central de una nueva "arquitectura financiera global", poniéndolo a cargo de una "línea de crédito de contingencias" a la cual los países al borde de una crisis financiera tuvieran acceso si cumplían con las condiciones macroeconómicas aprobadas por el FMI, fracasó cuando se señaló que el espectáculo de un gobierno buscando acceso a esta línea de crédito sería por si mismo un disparador del pánico financiero que ese gobierno pretendía evitar.

La propuesta de crear un "Mecanismo de reestructuración de la deuda soberana" -una versión internacional del mecanismo de salvataje por quiebra estipulado en el Capítulo 11  del TLCAN, que proporcionaría a los países protección de sus acreedores mientras se encaminaban a un plan de reestructura- se desplomó debido a las objeciones de los países del Sur que sostuvieron que era demasiado débil y a la oposición de EE.UU. que temía que esto fuera en desmedro de la libertad de funcionamiento de los bancos estadounidenses.

En la reciente reunión del FMI en la primavera de este año, se le encomendó al Fondo el monitoreo de las relaciones entre los países asociados a desequilibrios macroeconómicos globales- es decir con superávit o déficit comercial masivos- pero el mandato fue extremadamente vago. Si hay algo que refleja es justamente la desesperación de los países del G8 por encontrar un rol para una burocracia de la economía internacional que se ha tornado obsoleta e irrelevante.

Porqué debemos actuar ahora

El momento actual, cuando el Fondo está más vulnerable que nunca debido a su triple crisis, es el más oportuno para lanzar una campaña para desempoderarlo: ya sea "achicarlo" o simplemente eliminarlo.

Existen tres factores que pueden favorecer el éxito de esta campaña:

En primer lugar, como lo señaláramos anteriormente, los países en desarrollo que han sido los principales clientes del Fondo están hartos de la institución y quieren abandonarla.

En segundo lugar, la elite estadounidense está más dividida que nunca respecto del Fondo, y hay un número importante de conservadores que lo quieren cerrar. La última vez que se planteó la reposición de los recursos del Fondo en el Congreso estadounidense en 1998, la medida apenas logró ser aprobada. Es muy dudoso que una medida de reposición logre la aprobación del Congreso hoy.

Tercero, EE.UU y algunos países clave de Europa han tenido diferencias importantes en cuanto a sus políticas para el FMI. Algunos gobiernos europeos clave, por ejemplo, querían usar al FMI para que Argentina saldara sus deudas con los tenedores de bonos principalmente europeos. La administración Bush por su parte, tuvo una respuesta fría ante esta idea, ansiosa de impedir que los recursos del Fondo sirvieran de fianza para los especuladores europeos. vi  Otra expresión reciente de las divergencias se apreció en la actitud positiva de los gobiernos europeos para crear el Mecanismo de Reestructuración de la deuda soberana, que fue duramente atacado por Estados Unidos.

En suma, los tres pilares que le sirvieron de fundamento al Fondo durante sesenta años -la creencia en su indispensabilidad por parte de los países en desarrollo, un "consenso internacionalista" entre la elite estadounidense, y el consenso transatlántico ente las elites europeas y estadounidense-están notoriamente erosionados, lo que abre posibilidades reales para que una campaña de la sociedad civil global pueda desempoderar o eliminar al Fondo.

¿Prestamista indispensable de último recurso?

Si bien cada vez más personas y grupos que monitorean al FMI concuerdan en su creciente disfuncionalidad, hay quienes dudan exigir su cierre, porque sienten que sigue siendo necesario contar con un "prestamista de último recurso" para los países en desarrollo. vii

Ése ha dejado de ser un rol viable para el FMI.

Para muchos países asiáticos, la respuesta es una institución regional, que entienda las complejidades de la región mejor que el Fondo y que por tanto tenga mayor criterio a la hora de imponer condicionalidades. El Fondo Monetario Asiático (AMF por sus siglas en inglés) que fue vetado por Washington y el FMI durante la crisis financiera asiática podría haber cumplido ese papel. De hecho, el acuerdo de "ASEAN más tres" le podría permitir a los países del este asiático avanzar ahora hacia la creación de dicho agrupamiento financiero regional.

Hay también iniciativas para una institución regional en Latinoamérica que podría tener como una de sus funciones servir como fuente de capital y como prestamista de último recurso: la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), impulsada por Venezuela, Bolivia y Cuba.

Pero cabe una objeción: el Este asiático y América Latina tienen recursos de capital significativos que pueden servir para crear un fondo común para préstamos de último recursos de carácter regional. Pero ¿qué pasa con África que es pobre en capitales? Ésta es la preocupación que ha determinado que muchos gobiernos africanos se mostraran renuentes a distanciarse del Fondo.

En primer lugar, la principal necesidad del África sub-Sahariana, como en la mayoría de los países del Sur, es la anulación genuina de la deuda sin condicionalidades externas, no el falso alivio para los "países pobres muy endeudados" atado a condicionalidades del estilo del FMI. Tal anulación genuina incluiría la deuda de los países africanos con el FMI, algo a lo que el fondo se opone  tenazmente, aunque aceptó a regañadientes anular la deuda de 19 países pobres muy endeudados. En cuanto al tema de quién serviría de prestamista de último recurso de África, se trata de una cuestión importante, pero los terribles antecedentes del fondo con su mala asesoría y sus políticas nefastas en esta área difícilmente le permitan calificar para continuar en ese rol. viii  Como anotara un especialista, África no sólo se está transformando en el refugio de las políticas que han fracasado en el resto del mundo, sino que además éstas están siendo implementadas por personal del Fondo con menos experiencia y de menor rango. ix

En vez de confiar en el FMI, los gobiernos africanos podrían plantearse la cooperación de los países en desarrollo relativamente ricos en capital como China, Venezuela, India y Sudáfrica para crear una institución regional que pudiera servir como prestamista de último recurso. Sin embargo, aprendiendo de su propia experiencia con el Norte y el FMI, deben insistir en obtener acuerdos equitativos, no sujetos a ser manipulados por estos gobiernos, algo que no será fácil, ya que algunos de ellos son simplemente tan explotadores como los del Norte.

Pero no existe otra opción para los africanos más que hacerse del control de los recursos de su rico continente -a través de la cancelación o el repudio de la deuda, o a través de alianzas con potenciales aliados afines, como Venezuela y otros, que ya han cortado sus ataduras con el Fondo- y movilizarlos para su desarrollo, en vez de permitir que se desangren en el pago de una deuda gigantesca, y vayan a parar a manos de los grandes acreedores, el Banco Mundial y el FMI.

Las consecuencias de dejar pasar esta oportunidad

El FMI se encuentra hoy prácticamente noqueado, pero no se debe subestimar su capacidad de recomponerse. Todavía pueden sobrevenir circunstancias imprevistas que lleven a Estados Unidos  y a los países europeos a reconstruir un frente unido para revivir a la institución. O es posible que Estados Unidos mantenga vivo al Fondo con apoyo artificial para que éste sirva como brazo de facto de las políticas unilaterales de Washington, por ejemplo para disciplinar a China y que ésta revalúe el renminbi para solucionar el problema de la balanza comercial de Estados Unidos.

En otras palabras, no podemos darnos el lujo de quedarnos al margen y disfrutar viendo como el Fondo se va apagando en su agonía. Debemos colaborar para llevarlo al destino que tanto merece.

Reivindicaciones y actividades de la campaña

Para lograr la meta estratégica de desempoderar al FMI, la Campaña debe instar a los gobiernos de los países del Sur a no celebrar nuevos acuerdos de préstamos con el Fondo.

La campaña debe además instar a los gobiernos a repudiar en forma unilateral las deudas que reclama el Fondo.

Debemos solicitarle a los países que tienen programas de alivio de la deuda ineficientes o falsos -como la Iniciativa para los Países Pobres Muy Endeudados (PPME o HIPC por sus siglas en inglés)-que son supervisados por el FMI y el Banco Mundial, que abandonen totalmente esos programas.

Asimismo, la Campaña debe solicitar a los gobiernos que participan de los planes de Estrategia de Lucha contra la Pobreza (ELP) que no usen los servicios de asesoría y gestión del Fondo o el Banco y revisen los compromisos que han asumido en el marco de esos planes, en caso de no abandonarlos unilateralmente. La denuncia sistemática de los impactos negativos de las condicionalidades que imponen el Banco y el Fondo en la producción, el empleo, los salarios, los ingresos, la equidad de género, la salud pública, los servicios públicos y el medioambiente constituyen una tarea fundamental.  El Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza del FMI parece especialmente vulnerable en este punto, y una campaña que se centre en su clausura tiene posibilidades de tener éxito, y de esta forma generar una instancia que dé impulso a nuevas iniciativas.

Las disposiciones y prácticas de Congresos o Parlamentos de carácter presupuestal o de supervisión deben usarse para convocar audiencias y llevar adelante auditorías del FMI en Estados Unidos, Europa, Japón y los países del Sur. Renunciar a la membresía del FMI podría ser una alternativa que se puede plantear para concitar interés tanto de la sociedad civil como de los gobiernos. Realizar un foro sobre este tema en un país líder Argentina, por ejemplo, podría ser un elemento para generar luego foros similares en otros países.

Esto podría acompañarse con consultas populares de la sociedad civil en torno a la permanencia o no dentro del FMI, semejantes a la experiencia ejemplar llevada a cabo en Brasil con respecto a la conveniencia del Área de Libre Comercio de las Américas para ese país en 2002. Realmente, cuando existe la posibilidad de una victoria, podemos impulsar a los parlamentarios a votar si el país se retira o no del Fondo.

Es necesario organizar una gran conferencia sobre las alternativas al FMI respecto de su función como prestamista de último recurso en el año 2007, realizando un amplio trabajo de investigación preparatorio de este evento durante este año. Como forma de levantar el telón de esta conferencia, la Campaña debe auspiciar un seminario de un día sobre las alternativas al Fondo en Singapur, durante la reunión de otoño del Banco Mundial y el FMI en septiembre de este año.

Un principio operativo central de la campaña es brindarle a las distintas organizaciones que participan la oportunidad de unirse a la campaña en el nivel en que se sientan cómodas. Algunos gobiernos y organizaciones, por ejemplo, pueden no estar preparados todavía para adherir a un llamamiento para retirarse del FMI, pero pueden estar dispuestos a retirarse de un plan de Estrategia de Lucha contra la Pobreza o a solicitar la clausura del Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza (SCLP).

El desafío que enfrentamos

En su obra clásica, La Estructura de las Revoluciones Científicas, Thomas Kuhn demuestra cómo los paradigmas pasan de ser sistemas que motorizan un salto cuántico en el conocimiento hasta transformarse luego en obstáculos para ulteriores avances de la ciencia. En forma similar, el FMI ha pasado de ser una institución vital que contribuía al crecimiento económico y la estabilidad en las dos décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial, y se ha convertido en las últimas tres décadas en un gorila de 800 libras que bloquea la ruta al desarrollo sustentable de miles de millones de pobres en el mundo. Si esta institución obsoleta se hubiera clausurado en su 50 aniversario en 1994, 22 millones de indonesios y un millón de tailandeses se habrían salvado de caer por debajo de la línea de pobreza debido a las políticas de liberalización de cuentas de capital impuestas a los países del Este asiático; Argentina, el niño mimado e imagen predilecta del neoliberalismo estilo FMI, se habría salvado de la tragedia de tener más de la mitad de su población sin empleo y viviendo en la pobreza; miles de personas en Malawi se habrían salvado del hambre y la desnutrición resultante de la obligación impuesta a Malawi por el Fondo de "comercializar" su agencia de adquisición de alimentos y estabilización, en una medida que la llevó a la quiebra; 100 millones de personas en Rusia y Europa del Este no habrían experimentado una caída libre en la pobreza, como cortesía de los programas de terapia de choque del FMI.

La gobernanza económica mundial es importante, pero es un sistema en el que el Fondo tal como está configurado hoy ya no puede jugar ningún papel positivo. Las supuestas funciones de estabilización del Fondo en un mundo volátil de finanzas mundiales no reguladas, han sido consistentemente vulneradas por su miembro más fuerte,  Estados Unidos, a la vez que su servicio como prestamista de último recurso ha sido socavado sistemáticamente por las condicionalidades que impone a sus prestatarios, que han exacerbado la pobreza y la inequidad y han institucionalizado el estancamiento económico.

El desempoderamiento del Fondo no llevará a un caos financiero y fiscal mundial como nos quiere hacer pensar Wall Street. Por el contrario, el desempoderamiento del fondo es una condición sine qua non para la creación de un sistema efectivo y racional verdaderamente justo de gobernanza financiera mundial. Las condicionalidades del FMI acechan a los países en desarrollo con más crisis y más pobreza. Los programas de "rescate" del Fondo no hacen otra cosa que rescatar a los grandes acreedores, a la vez que maniatan a los pueblos con programas de estabilización recesivos. El FMI no tiene, en realidad, ningún interés en frenar el poder de los grandes especuladores mundiales, y mientras retenga una posición de poder, bloqueando una reforma genuina de las finanzas mundiales por orden de Wall Street, habrá más crisis financiera, más inseguridad para los pueblos, y menos responsabilidad de manos del capital financiero.

Como los viejos reactores nucleares, el FMI es peligroso, y para muchos, es hora de que se lo jubile. La solución óptima a los problemas que nos presentan estas instituciones Jurasicas es eliminarlas. Pero si esto todavía no es posible en este momento en el caso del Fondo, entonces es necesario restringir drásticamente su poder de hacer daño y su alcance.