El Fondo Monetario Internacional se encuentra quizá en su estado más vulnerable en muchos años. Está atravesando una triple crisis -una crisis de legitimidad, una crisis presupuestaria y una crisis funcional- sin precedentes en sus 62 años de vida. Estas circunstancias le brindan a los críticos del Fondo la oportunidad de cambiarlo radicalmente y quitarle poder, cuando no desarticularlo por completo. En caso de no ser aprovechada la coyuntura, esta oportunidad podrá pasar rápidamente y se podrían llegar a dar las circunstancias para que el Fondo resultara revigorizado y salvado.
Hace diez años, el Fondo volaba alto, arrogante en su creencia de pretender saber lo que era mejor para los países en desarrollo. Hoy en día, el Fondo es una institución sitiada, que se esconde entre cuatro paredes en Washington, DC, incapaz de elaborar una respuesta efectiva frente a un número creciente de críticos.
Crisis de legitimidad
Este cambio de suerte del Fondo surge principalmente a partir de la crisis financiera asiática, que derribó a las afamadas economías de los "tigres asiáticos" en el verano y otoño de 1997. La crisis asiática constituyó el "Estalingrado" del FMI y este nunca logró recuperarse de la misma. Tal como lo expresó Dennis de Tray, un ex funcionario del FMI que se encontraba al servicio del Banco Mundial en Yakarta al momento de la crisis, "el Fondo perdió entonces su legitimidad y nunca logró recuperarla"[i].
El Fondo sufrió tres golpes devastadores durante la crisis. En primer lugar, fue considerado responsable por la política de eliminación de controles al capital que muchos de los gobiernos de Asia Oriental siguieron en los años que precedieron a la crisis. Esta política de liberalización de la cuenta de capital atrajo miles de millones de dólares de capitales especulativos entre los años 1993 y 1997, pero también aseguró que no existieran barreras a la salida de capitales cuando cundió el pánico en el verano de 1997 y aproximadamente US$100.000 millones abandonaron las economías de Indonesia, Filipinas, Tailandia y Corea del Sur en unas pocas semanas.
El segundo golpe consistió en la extendida percepción de que los paquetes multimillonarios de rescate armados por el FMI para los países afectados no se destinaron realmente a rescatar las economías sino a saldar pagos con acreedores extranjeros e inversionistas especuladores. El Citibank, por ejemplo, a pesar de encontrarse profundamente sobreexpuesto en Asia, no perdió ni un centavo durante la crisis. Estos escandalosos acontecimientos derivaron en fuertes críticas al FMI, aún de parte de ciertos partidarios del libre mercado como George Shultz, ex Secretario de Estado durante la presidencia de Ronald Reagan, quien dijo que el Fondo estaba fomentando el "riesgo moral" y por lo tanto debería suprimirse.
El tercer golpe al Fondo surgió a partir de los resultados de los programas de estabilización que la institución impulsó en las economías en crisis. Con su obstinado énfasis en recortar el gasto del gobierno para combatir la inflación, estos programas en realidad aceleraron la caída de estas economías en la recesión.
La debacle financiera asiática dio impulso a una progresiva revisión de los programas de ajuste estructural que el Fondo, junto con el Banco Mundial, habían impuesto en más de 90 economías en desarrollo y en transición desde 1980. De estos programas, fueron muy pocos los que lograron producir crecimiento, reducción de la desigualdad y disminución de la pobreza que habían sido prometidos a los países que los emprendieron. En efecto, los programas de "terapia de choque" del FMI en Rusia y Europa del Este sumaron millones de personas a las filas de la pobreza en la década del '90 [ii]. Los resultados fueron tan funestos que el programa ampliado de ajuste estructural tuvo que ser rebautizado como "servicio para el crecimiento y la lucha contra la pobreza".
Luego, en el año 2002, cuando el Fondo todavía tambaleaba como resultado de la crisis financiera asiática, Argentina se desplomó, declarando la cesación de pagos sobre US$100.000 millones de los US$140.000 millones de su deuda externa. Quizá más que ningún otro país en el mundo, Argentina había seguido "al pie de la letra" las indicaciones neoliberales del FMI, incluyendo una desregulación, liberalización arancelaria y liberalización financiera radicales. El Fondo también fue el mayor defensor de la caja de conversión argentina, que ataba el suministro de pesos argentinos a los dólares en circulación en el país. Cuando este preparado de políticas se desintegró en el 2001 y 2002, también lo hizo la credibilidad en el FMI dado que la institución había otorgado miles de millones de dólares de más en préstamos de apoyo a las mismas.
Las repercusiones de la crisis fueron aún más nocivas. Cuando Néstor Kirchner fue electo presidente de Argentina en el año 2003, el mismo declaró que su gobierno iba a pagar la deuda con los acreedores privados aunque solo entregaría 25 centavos por cada dólar adeudado. Los acreedores encolerizados ordenaron al FMI que disciplinara a Kirchner pero con su reputación hecha andrajos y su influencia desgastada, el Fondo desistió de enfrentar al presidente argentino, quien salió triunfante al obtener una reducción radical de la deuda argentina con el sector privado internacional [iii].
Con otro conjunto de actores – gobiernos de países en desarrollo – el próximo paso de Argentina, junto con Brasil, hizo añicos la imagen del Fondo como prestamista indispensable de último recurso: ambos gobiernos pagaron la totalidad de su deuda con el FMI, lo cual les permitió declarar su independencia de una institución que es muy odiada en América Latina.
Crisis presupuestaria
La crisis de legitimidad ha tenido consecuencias financieras. En el año 2003, el gobierno tailandés declaró que había saldado la mayor parte de su deuda con el FMI y manifestó que pronto se encontraría financieramente independiente de la organización. Indonesia finalizó su acuerdo crediticio con el Fondo en el año 2003 y anunció recientemente su intención de repagar la deuda multimillonaria en dólares en el transcurso de dos años [iv]. Otros grandes prestatarios en Asia, teniendo en cuenta los efectos devastadores de las políticas impuestas por el FMI, se han abstenido de contraer nuevos préstamos con la institución. Entre estos se encuentran Filipinas, India y China. En la actualidad, esta tendencia se ha visto reforzada por las recientes maniobras de Brasil y Argentina, los cuales al saldar todas sus deudas y declarar su soberanía financiera, han afirmado implícitamente que no desean volver a contraer préstamos.
Lo que, en efecto, constituye un boicot de parte de sus mayores prestatarios se está traduciendo en una crisis presupuestaria puesto que en el transcurso de las últimas dos décadas las operaciones del FMI se vieron crecientemente financiadas con los pagos realizados sobre préstamos por los clientes de países en desarrollo más que con los aportes realizados por los gobiernos ricos del Norte, los cuales deliberadamente transfirieron a los prestatarios la carga de sostener a la institución. El resultado de estos acontecimientos es que los pagos por amortización e intereses, de acuerdo con las proyecciones del Fondo, se verán reducidos a más de la mitad, pasando de US$3.190 millones en el 2005 a US$1.390 millones en el 2006, y nuevamente se reducirán a la mitad, llegando a US$635 millones en el 2009, creando lo que Ngaire Woods, un especialista en el FMI de la Universidad de Oxford, describió como "una enorme contracción del presupuesto de la organización"[v].
Crisis funcional
El desgaste de la función del Fondo como institución disciplinaria de los países acosados por deudas y responsable de imponer el ajuste estructural ha sido acompañado de una búsqueda fútil por hallar un nuevo papel a desempeñar.
El intento del Grupo de los Siete (G7) por transformar al Fondo en una pieza central de una nueva "arquitectura financiera mundial" al ponerlo a cargo de una "línea de crédito de contingencia" a la cual tendrían acceso aquellos países que estuvieran por caer en una crisis financiera en caso de haber cumplido con las condiciones macroeconómicas aprobadas por el FMI, fracasó cuando se advirtió que la sola impresión de ver a un gobierno procurando acceso a la línea de crédito podría de por sí hacer cundir el pánico financiero que el gobierno pretendía evitar.
La propuesta para establecer un "Mecanismo de Reestructuración de la Deuda Soberana" gestionado por el FMI – una versión internacional del mecanismo de quiebra del Capítulo 11 que brindaría a los países protección frente a los acreedores mientras presentan un plan de reestructuración – no prosperó debido a las objeciones de los países del Sur de que el mismo era demasiado débil y a la oposición de Estados Unidos, que temía que pudiera llegar a cercenar la libertad de operación de los bancos estadounidenses.
En la reciente reunión de primavera del FMI en el año 2006, se encomendó al Fondo la tarea de supervisar las relaciones entre los países asociados con desequilibrios macroeconómicos globales – es decir, masivos superávit o déficit comerciales – pero el mandato resultó extremadamente vago. Más bien, esto reflejó la desesperación de los países del G8 por buscarle una función a la burocracia económica internacional que se había tornado obsoleta e improcedente.
Por qué debemos actuar ya
Ahora, cuando el FMI se encuentra más vulnerable debido a su crisis de triple naturaleza, es el momento más oportuno para lanzar una campaña destinada a quitarle poder – a "hundirlo" cuando no desarticularlo. Existen tres factores que podrían funcionar a favor del éxito de esta campaña.
En primer lugar, tal como se mencionó anteriormente, los mayores clientes del Fondo que constituyen países en desarrollo están hartos del mismo y quieren dejarlo.
En segundo lugar, la elite estadounidense se halla, ahora más que nunca, dividida en torno a la cuestión del Fondo, con un número considerable de conservadores que quieren cerrarlo. La última vez que se trató una reposición de recursos financieros para el FMI en el Congreso de los Estados Unidos en 1998, la medida apenas logró ser aprobada por dos votos. Es improbable que una medida para la reposición de fondos fuera aprobada hoy en día.
En tercer lugar, Estados Unidos y los países europeos claves han tenido grandes diferencias en sus políticas para con el FMI. Los gobiernos europeos clave, por ejemplo, querían utilizar al FMI para lograr que Argentina le pagara principalmente a los tenedores de bonos europeos. El gobierno de Bush, por otra parte, se mostró indiferente ante esta idea, ansioso por evitar que los recursos del Fondo sacaran de apuros a los especuladores europeos [vi]. En otra reciente expresión de divergencia, los gobiernos europeos se mostraron afines a establecer el "Mecanismo de Reestructuración de la Deuda Soberana" gestionado por el FMI; Estados Unidos lo torpedeó.
En suma, los tres pilares sobre los que se asentó el Fondo durante más de sesenta años – la creencia de su indispensabilidad frente a los países en desarrollo, un "consenso internacionalista" entre la elite estadounidense, y el "consenso transatlántico" entre las elites europeas y estadounidenses – se han desgastado significativamente, abriendo posibilidades reales para llevar a cabo una campaña de la sociedad civil internacional destinada a quitarle poder o desarticular al Fondo.
¿Un prestamista indispensable de último recurso?
Al tiempo que un número cada vez mayor de individuos y grupos que trabajan en torno al FMI están de acuerdo acerca de su creciente disfuncionalidad, hay otros que vacilan en llamar a dejarlo fuera de circulación debido a la impresión de que todavía persiste la necesidad de contar con un "prestamista de último recurso" para los países en desarrollo [vii].
Ya no existe ninguna función viable para el FMI
Para muchos países asiáticos, la respuesta está en una institución regional, que entienda las complejidades de la región mejor que el Fondo y que de esta forma no sea tan poco criteriosa en la imposición de condicionalidades. El Fondo Monetario Asiático (FMA) que fue vetado por Washington y el FMI durante la crisis financiera asiática hubiera podido desempeñar este papel. En efecto, con el grupo "ASEAN Más Tres", los países de Asia Oriental podrían encontrarse ahora camino a establecer dicha agrupación financiera regional.
En América Latina también se registra un movimiento en torno a la creación de una institución regional que tendría entre sus funciones la de servir como fuente de capital y prestamista de último recurso: la Alternativa Bolivariana para las Américas (ALBA), impulsada por Venezuela, Bolivia y Cuba.
No obstante, aquí va una objeción: Asia Oriental y América Latina cuentan con considerables recursos de capital que pueden servir de fondo común para un prestamista regional de último recurso. Pero, ¿qué pasa con África que es tan pobre en capital?. Esta es la preocupación que ha llevado a muchos gobiernos africanos a mostrarse renuentes a distanciarse del Fondo.
En primer lugar, la necesidad primordial para África Sub-Sahariana, como para la mayoría de los países del Sur, radica en una auténtica condonación de deuda sin condicionalidades externas, y no en la falsa iniciativa HIPC ("países pobres altamente endeudados") que viene ligada a condiciones al estilo de las impuestas por el FMI. Esto incluiría la deuda de los países africanos con el FMI, a lo que el Fondo se ha opuesto obstinadamente, si bien recientemente aceptó a regañadientes cancelar la deuda que mantenían con la institución 19 países miembros de la Iniciativa HIPC. La cuestión referida a quién podría actuar como prestamista de último recurso para África es algo muy importante, pero el historial desastroso del FMI en materia de mal asesoramiento y malas políticas en esta área difícilmente lo calificaría para continuar desempeñando esta función [viii]. Según lo expresado por un especialista, África no solo se está convirtiendo en el refugio de las políticas que han fracasado en otras partes sino que las mismas están siendo implementadas por personal del Fondo que cuenta con una menor experiencia o es de menor calibre [ix].
En lugar de fiarse del FMI, los gobiernos africanos podrían quizá recurrir a la cooperación de países en desarrollo relativamente ricos en capital como China, Venezuela, India y Sudáfrica para establecer una institución regional que actúe como prestamista de último recurso. Sin embargo, aprendiendo de su experiencia con el Norte y el FMI, deberían insistir en acuerdos igualitarios y sin condiciones con estos gobiernos, lo cual no será fácil dado que algunos de ellos son tan explotadores como los intereses del Norte.
No obstante, los africanos no tienen otra opción que la de ganar control sobre los recursos de su rico continente – a través de la cancelación o repudio de la deuda, o mediante alianzas con potenciales aliados compasivos como Venezuela y otros países que ya han cortado sus ataduras con el Fondo – y movilizar estos recursos para el desarrollo en lugar de permitir que los mismos se desangren fuera de África bajo la forma de repagos masivos de la deuda a los grandes acreedores, el Banco Mundial y el FMI.
Las consecuencias de dejar pasar este momento
El FMI se encuentra actualmente fuera de combate pero no debe subestimarse su capacidad de recuperación. Circunstancias aún imprevistas podrían impulsar a Estados Unidos y a los países europeos a reconstituir un frente unido para reanimar a la institución. O, Estados Unidos podría mantenerlo artificialmente con vida para que actúe como el brazo de facto de las políticas unilaterales de Washington, por ejemplo, para aleccionar a China y hacer que esta revalúe el yuan – moneda local – con la finalidad de solucionar el problema de balanza comercial de Estados Unidos.
En otras palabras, no nos podemos dar el lujo de permanecer como espectadores y disfrutar viendo cómo el Fondo se retuerce en su agonía.
Exigencias y actividades de la campaña
Para alcanzar el objetivo estratégico de quitarle poder al FMI, la campaña debería exhortar a los gobiernos de los países del Sur a que no contrajeran nuevos préstamos con el Fondo.
La campaña también debería exhortar a los gobiernos a que repudiaran unilateralmente las deudas reclamadas por el Fondo.
Se debería solicitar a los países que están participando en programas de alivio de la deuda que resultan falsos o ineficaces como la iniciativa HIPC, y que se hallan supervisados por el FMI y el Banco Mundial, a que los abandonen por completo.
De forma similar, la campaña debería solicitar a los gobiernos que cuentan con "Documentos de Estrategia de Lucha contra la Pobreza" (PRSP, por sus siglas en inglés) que hagan caso omiso de los servicios de asesoramiento y gestión del Fondo y el Banco y revisen los compromisos asumidos de acuerdo con estos programas, en caso de no abandonarlos unilateralmente. Una tarea crucial será la de exponer sistemáticamente los impactos negativos que la condicionalidad del Fondo y el Banco ha tenido sobre la producción, el trabajo, los salarios, el ingreso, la igualdad de género, la salud pública, los servicios públicos y el medio ambiente. El "Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza" (PRGF, por sus siglas en inglés) del FMI aparece como particularmente vulnerable a esta altura, y una campaña orientada a clausurarlo tiene la posibilidad de resultar exitosa, lo cual luego podría generar el ímpetu necesario para otras iniciativas.
El control ejercido a nivel del parlamento o congreso y las disposiciones y prácticas presupuestarias deberían utilizarse para convocar a audiencias y llevar adelante auditorías sobre el FMI en Estados Unidos, Europa, Japón, y los países del Sur. La renuncia a la membresía del FMI podría ser otro tema a ser sacado a flote para atraer tanto el interés oficial como de la sociedad civil. La celebración de un foro sobre este tema en un país líder, por ejemplo, Argentina, podría promover foros similares en otros países. Esto podría acompañarse con referendos a nivel de la sociedad civil sobre la continuidad en calidad de miembros del FMI, como el referéndum ejemplar que se llevó a cabo en Brasil sobre el Área de Libre Comercio de las Américas (ALCA) en el 2004. En efecto, allí donde se contara con la posibilidad de una victoria, se podría ejercer presión para que los parlamentos votaran por retirarse o no del FMI.
Para el año 2007, debería organizarse una gran conferencia sobre alternativas al FMI en lo referente a prestamistas de último recurso, emprendiéndose este año un amplio trabajo de investigación con miras a este evento. Como acto preliminar a esta conferencia, la campaña patrocinará un seminario de un día sobre las alternativas al Fondo a realizarse en Singapur durante la reunión de otoño del FMI-Banco Mundial que tendrá lugar en septiembre de este año.
Un principio operativo central de la campaña es brindar a las diferentes organizaciones que estén participando la oportunidad de integrarse a la misma en aquel nivel en que se encuentren más a gusto. Algunos gobiernos y organizaciones, por ejemplo, pueden no hallarse preparados aún para respaldar un llamado a retirarse del FMI pero pueden estar dispuestos a abandonar un "Documento de Estrategia de Lucha contra la Pobreza" o a hacer un llamado a discontinuar el "Servicio para el Crecimiento y la Lucha contra la Pobreza".
El desafío que tenemos por delante
En su obra clásica, La Estructura de las Revoluciones Científicas, Thomas Kuhn demostró cómo los paradigmas evolucionan de ser estructuras que desencadenan el salto cuántico del conocimiento hasta convertirse en impedimentos para un mayor avance en el campo científico. De igual manera, el FMI pasó de ser una institución vital que contribuía al crecimiento y a la estabilidad mundial en las dos décadas posteriores a la Segunda Guerra Mundial a convertirse en un gorila de 400 kilos que ha estado obstruyendo el camino hacia un desarrollo sostenible para los miles de millones de personas pobres en el mundo en las últimas tres décadas. Si esta institución obsoleta se hubiera retirado de circulación al momento de su 50 aniversario en 1994:
– 22 millones de indonesios y un millón de tailandeses se hubieran salvado de caer por debajo de la línea de la pobreza a causa de las políticas de liberalización de la cuenta de capital que la misma había impuesto en los países de Asia Oriental;
– en Argentina, la imagen en los afiches del neoliberalismo al estilo FMI, se hubiera salvado de la tragedia de tener a más de la mitad de la población desempleada y viviendo en la pobreza;
– miles de personas en Malawi se hubieran salvado del hambre y la malnutrición que tuvieron origen en la imposición del FMI para que el país "comercializara" su organismo destinado al abastecimiento y estabilización alimentaria, medida que lo condujo a la quiebra.
– cien millones de personas en Rusia y Europa del Este no hubieran sufrido una caída libre en la pobreza como cortesía de los programas de terapia de choque del FMI.
La gobernabilidad económica mundial es importante, pero constituye un sistema en el cual el Fondo tal como se encuentra configurado actualmente ya no cuenta con ningún papel positivo a desempeñar. La pretenciosa función estabilizadora del Fondo en un mundo volátil de finanzas globales no reguladas se ha visto torpedeada de forma consistente por el miembro más fuerte de la institución – Estados Unidos – al tiempo que su actuación como prestamista de último recurso ha sido sistemáticamente socavada por las condicionalidades que impone sobre los prestatarios, las cuales han exacerbado la pobreza y la desigualdad y han institucionalizado el estancamiento económico.
El hecho de quitarle poder al Fondo no conducirá al caos fiscal y financiero mundial, como Wall Street pretendería hacer creer. Por el contrario, quitarle poder al Fondo es una condición sine qua non para la creación de un sistema de gobernabilidad financiera mundial que sea realmente justo, racional y eficaz. Las condicionalidades del FMI condenan a los países en desarrollo a sufrir crisis y a una mayor pobreza. Los programas de "rescate" del FMI no hacen más que rescatar a los grandes acreedores al tiempo que cargan a la población con programas de estabilización recesivos. El FMI, en efecto, no tiene ningún interés en poner freno a la potestad de los especuladores, y hasta tanto permanezca en un posición de poder, impidiendo una auténtica reforma financiera mundial a instancias de Wall Street, habrá más crisis financieras, mayor inseguridad para la población y menor responsabilidad por parte del capital financiero.
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[i] Comentarios realizados durante un almuerzo-seminario sobre el FMI y el Banco Mundial, Fundación Carnegie para la Paz Internacional, Washington, DC, 21 de abril de 2006.
[ii] Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Informe sobre Desarrollo Humano (Nueva York, Oxford University Press, 2003), pp. 33-65.
[iii] Sin embargo, Kirchner continuó pagando la deuda argentina con el Fondo en su totalidad.
[iv] "El Presidente Informa que la Deuda con el FMI se Repagará en Dos Años", Jakarta Post, 26 de mayo de 2006.
[v] Ngaire Woods, "Globalizadores en la Búsqueda de un Futuro: Cuatro Razones por las que el FMI y el Banco Mundial Deben Cambiar y Cuatro Formas en las que Pueden Hacerlo", Informe del CDG (Centro para el Desarrollo Global), 2 de abril de 2006.
[vi] Ver Walden Bello, "Synthesis Report on the E Forum on International Regulation," Focus on the Global South and Pacific Action Research Center, Hong Kong, diciembre de 2005.
[vii] Ver George Soros, On Globalization (New York: Public Affairs, 2002).
[viii] Ver Ngaire Woods, The Globalizers: the IMF, the World Bank, and their Borrowers (Ithaca: Cornell University Press, 2006), pp. 141-178.
[ix] Woods, Comentarios realizados durante un almuerzo-seminario sobre el FMI y el Banco Mundial, Fundación Carnegie para la Paz Internacional, Washington, DC, 21 de abril de 2006.
