Satu orang mati setiap 4 detik karena kelaparan, 24 ribu orang mati setiap hari karena kelaparan atau karena penyakit yang berkaitan dengan kelaparan. Satu dari lima orang di negara-negara berkembang mengalami kekurangan pangan secara kronis, kebanyakan dari mereka, perempuan dan anak-anak.

Di WTO, pembicaraan dan pembicaraan lagi tentang perdagangan pertanian mungkin tidak akan memperingan kecenderungan ini, tetapi malah memperberatnya, celakanya para pembuat kebijakan dan pemimpin dunia justru semakin tidak sensitif terhadap penderitaan itu. Fokus mereka tetap bertahan pada keuntungan dari perusahaan agribisnis dan pasar-pasar global yang dapat mereka buka.

Empat tahun dukungan yang dilakukan oleh para perunding negara berkembang terhadap aturan yang membicarakan ketahanan pangan (food security) dan pengangguran di pedesaan tidak menghasilkan apapun kecuali lips-service belaka. Banyak penelitian pun telah menyimpulkan bahwa peraturan perdagangan yang timpang telah memperparah kelaparan dan kemiskinan di pedesaan. Selain mempertahankan tuntutan keadilan dan hak untuk mempertahankan diri mereka dari impor pangan bersubsidi yang dikirim ke negara mereka, perunding dari negara-negara berkembang juga berjuang pertarungan dari meja perundingan yang diduduki Amerika Serikat, Uni Eropa dan anggota-anggota kelompok Cairns.

Distorsi Pada Pasar Dunia Dan Dampaknya Bagi Negara-Negara Berkembang.

Negara-negara berkembang semakin hari tergantung pada impor pangan terutama bahan-bahan pokok. padi-padian menyumbang paling tidak setengah pemasukan kalori penduduk di negara berkembang, sementara produk padi-padian semakin bergerak ke arah negara-negara OECD dan beberapa negara berkembang, seperti Brazil dan Argentina. Persoalannya diperburuk dengan kenyataan bahwa padi-padian dan bahan-bahan pokok kunci seperti gandum, kedelai, jagung, padi dan juga produk-produk sehari-hari paling banyak disubsidi oleh pemerintah negara-negara OECD dan kemudian dijual ke negara-negara berkembang. Komoditas tersebut juga dikuasai oleh perusahaan-perusahaan agrobisnis yang berasal dari negara-negara Utara, baik di negara-negara maju atau berkembang. Beberapa perusahaan-perusahaan raksasa yang sama yang menguasai perdagangan padi-padian di Amerika Serikat yang juga beroperasi di Brazil, Mexico dan Argentina.

Dalam beberapa tahun belakangan ini, import pangan ke negara-negara berkembang semakin menggelembung, sedangkan ekspor dari negara-negara berkembang idak bertambah. Pada tahun 1995-1997, jumlah ekspor negara-negara berkembang ke pasar dunia hanya 26 persen dari total perdagangan pada tahun 1995-1997, kira-kira jumlahnya sama dengan tahun 1980. Sementara jumlah impor negara-negara berkembang yang hanya 28 persen pada tahun 1970-an melonjak sampai 37 persen pada tahun 1997. Peningkatan import bahkan nyata dialami oleh negara terbelakang (LDCs) dan negara-negara berkembang tergantung pada pangan impor (NFIDCs/Net Food Importir Developing Countries). Antara awal tahun 1980-an dan 1997, impor pangan untuk negara-negara LDCs meningkat 50 persen (dari 3,9 milyar dollar menjadi 6 milyar dollar), dan 40 persen bagi 19 NFIDCs, dari 9.3 milyar dollar menjadi 13 milyar dollar.

Defisit pangan di negara-negara berkembang meningkat. Negara-negara berkembang bukan saja semakin tergantung pada impor untuk memenuhi kebutuhan pangan mereka, tetapi rekening impor pangan mereka yang semakin meroket juga menjadi beban utama.

Rancangan UU pertanian Amerika Serikat yang didukung oleh presiden Bush pada bulan Mei 2002 akan meningkatkan pengeluaran Amerika Serikat pada bidang pertanian sebesar 73,5 milyar dollar atau sekitar 63 persen lebih tinggi. Selama dekade berikutnya, RUU itu berencana memberikan dukungan terutama pada 8 jenis padi-padian, yang penting untuk kehidupan negara-negara berkembang seperti kapas, gandum, jagung, padi, kedelai, bailey, oats dan sorghum (cantel). Sebagian besar subsidi ini akan diberikan dalam bentuk pembayaran langsung. Saat ini Amerika Serikat juga melempar produk pertanian di pasar-pasar Dunia Ketiga dengan harga lebih rendah, mengekspor jagungnya 20 persen dibawah ongkos produksi, dan gandum 46 persen di bawah biaya produksi. Harga kapas di Amerika juga sudah dipotong 66 persen sejak tahun 1995 sampai 50 persen per setengah kilogram supaya bisa menjual dengan harga yang lebih rendah daripada produsen di negara Dunia Ketiga, sementara para produsen Amerika Serikat menerima subsidi sebesar 75 persen. Disahkannya RUU Pertanian akan memperburuk kondisi tersebut.

Dalam bahasa WTO ini dianggap sebagai distorsi subsidi non perdagangan karena terpisah dari produksi. Perjanjian tentang Pertanian saat ini (AOA) memungkinkan subsidi-subsidi ini (program Green Box) diberikan tanpa batas. Seringkali dikatakan bahwa pemberian subsidi akan mendistorsi non perdagangan dan itu tidak benar, karena subsidi jelas akan meningkatkan pendapatan dan mengurangi kerugian bagi para produsen, dengan demikian lebih menggalakkan produksi. Harga-harga yang rendah ini secara artifisial menjadikan bahan-bahan pokok ini kompetitif di pasar dunia. Sementara para petani di Negara-negara Utara memperoleh kompensasi karena harga-harga yang rendah ini, sebaliknya para petani dari Dunia Ketiga sedang disapu bersih.

Kebijakan Pertanian Bersama Uni Eropa (CAP) juga sedikit berbeda. Sebenarnya, kebijakan Uni Eropa yang tegas adalah mengalihkan subsidi-subsidi eksport mereka dan, meningkatnya sokongan-sokongan yang membatasi produksi (yang biasanya dikenal sebagai Blue box Payment) ke dalam pembayaran langsung (Green Box) yang sekarang ini disahkan oleh WTO. Seperti Amerika Serikat, alasan yang mereka gunakan adalah program-program Green Box sedikit menyimpang dari perdagangan. Pergeseran dari subsidi eksport dalam WTO pada saat ini diterima dengan baik. Tetapi negara-negara berkembang sebaiknya mengawasi subsidi-subsidi ini yang muncul kembali dalam bentuk lain. Pengalaman telah menunjukkan Uni Eropa mengurangi biaya ekspor untuk padi-padian sebanyak 60 persen antara tahun 1992 dan 1999, dari 2200 juta Euro menjadi 883 juta Euro. Tetapi para produsen padi-padian memperoleh pembayaran langsung sampai sebesar 2102 juta Euro selama periode yang sama. Secara keseluruhan subsidi itu sebenarnya meningkat 36 persen.

(2) Jika pembayaran langsung ini benar-benar penyimpangan non perdagangan dan terpisah dari produksi, tingkat produksi semestinya menyusut, total intervensi harga Uni Eropa lima puluh persen lebih rendah. Tetapi tingkat kenaikan pembayaran langsung mengakibatkan kenaikan 25 persen produksi sereal di Uni Eropa.

(3) Karena itu, bukan hanya subsidi yang meningkat, tetapi mekanisme "dumping" ekspor jadi semakin kurang transparan, sehingga semakin mempersulit para pembuat kebijakan di negara-negara berkembang untuk menangkal praktik-praktik semacam itu. Negara-negara yang mempunyai hubungan dagang dengan Uni Eropa sangat rentan, misalnya lebih dari 70 negara ACP dimana Uni Eropa saat ini sedang merundingkan perjanjian dagang secara timbal balik. Produk-produk Uni Eropa yang dihargai secara kompetitif akan membanjiri pasar-pasar di negara-negara itu dan negara-negara ACP akan menjadi tempat pembuangan produk-produk Uni Eropa.

Meningkatnya kebutuhan pangan negara-negara berkembang pada pasar internasional dan meningkatnya penyimpangan pasar dunia sangat mengkhawatirkan. Hanya 2 persen jumlah penduduk yang menjadi produsen pertanian di Amerika Serikat, dan 5 persen di Uni Eropa, sementara 75-80 persen di Cina, 77 persen di Kenya, 67 persen di India, dan 82 persen di Senegal bergantung pada pertanian untuk penghidupan dan menjadi sumber hidup mereka.

FAO menyimpulkan bahwa meningkatnya perdagangan tidak akan cukup mengurangi kemiskinan. 'Karena orang miskin dan pangan tidak aman di negara-negara berkembang, akses ekonomi akan terjamin hanya bila mereka memproduksi pangan sendiri atau memiliki alat ekonomi untuk membeli, yang dalam keadaan ekonomi mereka saat ini harus berasal dari peningkatan produksi pertanian dan pangan. (4)

Implikasi-Implikasi Teks Harbinson Dan Perdebatan Dalam Negosiasi Pertanian

Pertarungan utama di bidang pertanian melampaui akses pasar. Raksasa-raksasa penghasil pangan dari Amerika Serikat, Kelompok Cairns, dan juga Uni Eropa lapar akan pasar. Ketua Komite Perundingan Pertanian, Harbinson, meluncurkan draf pertama paper 'modalitas' Perjanjian WTO tentang Pertanian pada tanggal 12 Februari dan versi revisi yang diluncurkan pada tanggal 18 Maret. Sejak itu, raksasa-raksasa pengekspor produk pertanian berdebat hebat tentang besarnya pemotongan tarif yang akan dilakukan. Harbinson mengusulkan berbagai golongan pemotongan tarif sebagai berikut:
1) Tarif diatas 90 persen harus dipotong 60 persen dan minimum 45 persen per batas tarif. Bagi negara-negara berkembang, tarif yang lebih besar dari 120 per sen akan dipotong rata-rata 40 persen, dan minimum 30 persen per batas tarif.
2) Tarif antara 15 dan 90 persen harus dipotong rata-rata sebanyak 50 persen, dengan minimum 35 persen per batas tarif. Bagi negara-negara berkembang, tarif antara 60 dan 120 persen harus dipotong 35 persen, dengan potongan minimum sebesar 25 persen per batas tarif, dan tarif antara 20-60 persen harus dipotong 30 persen, dengan potongan minimum sebesar 20 persen.
3) Tarif 15 persen atau lebih rendah dipotong 40 persen, dengan potongan minimum sebanyak 25 persen per batas tarif. Sedikit 'ketentraman' yang dibagi-bagikan Harbinson kepada negara-negara berkembang adalah berkenaan produk-produk strategis (SP) kaitannya dengan ketahanan pangan, pembangunan pedesaan dan/atau masalah-masalah keamanan penghidupan. Negara-negara berkembang dapat mengumumkan beberapa produk (SP) harus diturunkan rata-rata sebesar 10 persen, dan pemotongan minimum sebesar 5 persen per batas tarif selama 10 tahun.

Dalam perundingan baru-baru ini, posisi-posisi negara WTO terpolarisasi antara Amerika dan Kelompok Cairns (Australia, Selandia Baru, Canada, Argentina, Brazil, Costa Rica, Malaysia, Thailand, Chili dan lain-lain) di satu pihak melawan Uni Eropa dan negara-negara berkembang di lain pihak. Amerika Serikat dan kelompok Cairns mengeluh bahwa pemotongan tarif dalam draf Harbinson belum cukup banyak. Mereka mendorong pemotongan tarif yang lebih ambisius melalui Formula Swiss. (5) Uni Eropa yang enggan membuka pasar domestiknya mengeluh bahwa pemotongan-pemotongan tarif yang diusulkan Harbinson terlalu banyak. Uni Eropa mempunyai produk-produk yang sensitif dalam 15-90 golongan tarif. Tingkat pemotongan yang diusulkan Harbinson akan mengancam kemampuan mereka dalam mempertahankan pasar domestik mereka sendiri. Sebaliknya Uni Eropa dan sekutu-sekutunya mendukung formula putaran Uruguay, sebagaimana diadopsi dalam Perjanjian Pertanian yang lalu. Pada waktu itu, negara-negara maju diminta memotong tarifnya rata-rata sebesar 36 persen, dan minimum 15 persen per batas tarif. Ini mengakibatkan banyak negara maju memotong tarif untuk produk-produk mereka yang sensitif hanya 15 persen per batas tarif seperti yang dikehendaki. Mereka melakukan pemotongan-pemotongan tarif yan lebih besar untuk produk-produk yang kurang sensitif dan juga produk-produk yang memiliki batas tarif rendah. (6)

Dalam usaha mengumpulkan dukungan, Uni Eropa, Norwegia dan Swiss mulai melakukan kampanye untuk melobi negara-negara berkembang agar memihak meraka dalam mendukung pendekatan formula Putaran Uruguay. Pada tanggal 28 Februari 2003, mereka menyampaikan pernyataan dengan 75 tanda tangan kepada Komite Pertanian yang mendukung formula Putaran Uruguay terhadap pemotongan tarif. Ini membuat Amerika Serikat dan Kolompok Cairns bungkam dan merasa terisolasi dalam pendekatan mereka yang pro liberalisasi.

Jelaslah, kebanyakan dari tanda tangan ini berasal dari negara-negara berkembang, terutama negara-negara ACP (yang memiliki akses pasar ke Uni Eropa), dan juga India. Tetapi negara-negara yang tidak mendukung statemen meliputi Venezuela, Kenya, Zimbabwe, Sri Langka, Pakistan, Republik Dominica, dan Honduras karena berbagai alasan. Beberapa negara menolak mendukung Uni Eropa, mereka tidak ingin bersekutu dekat dengan Uni Eropa, karena hal itu bisa berimplikasi terhadap posisi mereka pada sokongan domestik (kebanyakan negara berkembang menginginkan sokongan domestik itu diturunkan padahal Uni Eropa ingin mempertahankan hal ini). Seorang perunding menjelaskan bahwa mereka tidak mendukung posisi Uni Eropa karena mereka tidak bisa hidup dengan teks Harbinson sepanjang konsep SP dikembangkan lebih lanjut. Perunding lain mengatakan bahwa SP dikembangkan lebih lanjut. Perunding lainnya lagi mengatakan bahwa mereka dapat hidup dengan setiap formula sepanjang batas tarif mereka yang sensitif dan rendah tidak dipotong. Batas tarif yang rendah ini tampaknya terancam oleh formula Putaran Uruguay dan juga formula Swiss yang ambisius. Tetapi orang lain berkata bahwa pendekatan Putaran Uruguay tidak akan mentargetkan kenaikan-kenaikan tarif yang tinggi yang sudah lama dikeluhkan oleh negara-negara berkembang, walaupun ada usaha-usaha dari Uni Eropa untuk menaikkan tarif tersebut.

Masalah-masalah yang lebih menyulitkan, eksportir dari negara-negara berkembang dalam Kelompok Cairns terutama Argentina, Brazil, Malaysia, Thailand, Costa Rica dan Chili telah bergandengan tangan dengan Amerika Serikat dan Australia untuk mendorong lebih agresif bagi pembukaan pasar. Sebenarnya, negara-negara berkembang yang mencoba melindungi penghidupan petani kecil, dan karena itu meminta perluasan jenis padi-padian dalam SP secara agresif dilawan oleh negara-negara berkembang lainnya dengan menyatakan bahwa langkah-langkah seperti itu dapat merintangi perdagangan Selatan-Selatan.

Untuk sekarang, posisi-posisi itu sedemikian terkotak-kotak sehingga deadline untuk modalitas pada tanggal 31 Maret harus disepakati jikalau dihilangkan.

Negara-Negara Berkembang Dan Trik Putaran Ke-2 Perdagangan Aoa

Banyak trik dagang dilakukan dalam implementasi Perjanjian Pertanian Putaran Uruguay yang mengakibatkan negara-negara maju keluar dari komitmen liberalisasi. Sudah menjadi rahasia umum bahwa tingkat sokongan domestik (domestik support) sejak tahun 1995 telah meningkat secara signifikan dan tarifikasi diberlakukan sehingga di negara-negara maju tarif lebih banyak dinaikkan daripada diturunkan sehingga petani kecil tersingkir dari penghidupan mereka, orang lapar dan kaum miskin di pedesaan harus membayar harga yang paling mahal. Sialnya, draf Harbinson yang paling baru tidak menawarkan perbaikan apa pun.

Pemotongan-pemotongan tarif yang diusulkan berjalan lebih jauh dari putaran yang lalu, di mana negara-negara berkembang harus memotong tarifnya rata-rata sebesar 24 persen dari potongan minimum sebesar 10 persen per batas tarif. Pada waktu yang sama, tidak ada sesuatu yang diusulkan untuk menghapus penyimpangan-penyimpangan di pasar dunia. Modalitas sokongan domestik yang diusulkan Harbinson hanya memungkinkan berlanjutnya status quo, dan bahkan akan memperburuk. Negara-negara berkembang sedang mengulang-ulang - seperti rekaman yang pecah - sehingga modalitas akses pasar dan sokongan domestik (domestik support) dan modalitas subsidi ekspor harus dikaitkan. Ini telah diabaikan oleh Harbinson. Negara-negara berkembang menghendaki penutupan sokongan domestik (domestik support) di semua level, dan khususnya penutupan pada Green Box. Lagi-lagi, rekomendasi ini tidak terangkat. Banyak yang telah dilakukan dari proposal Harbinson untuk menghapuskan subsidi ekspor selama sepuluh tahun. Tetapi sebagaimana disebutkan di atas, Uni Eropa (penyokong utama subsidi ekspor) tegas tidak akan menghapuskan subsidi ini, tetapi hanya memindahkannya ke dalam Green Box.

Dengan terus berlangsungnya penyimpangan-penyimpangan ini, konsep SP yang diusulkan oleh Harbinson - yang disambut oleh beberapa negara berkembang sebagai sukses karena ketahanan pangan (food sequrity) dan masalah-masalah penghidupan mereka telah direfleksikan, walaupun tidak cukup memadai- lebih daripada sekedar bulu yang dicabut dari mata para perunding dan para menteri. Konsep itu ibarat daun ara khayalan yang ditawarkan guna membujuk para politisi yang kurang paham WTO di dunia berkembang.

Pertama, level-level tarif untuk produk-produk SP harus dipotong rata-rata sebesar 10 persen. Ini tidak lebih dari pemotongan minimum 10 persen per batas tarif yang harus dilakukan oleh negara-negara berkembang dalam putaran terakhir. Setiap keringanan yang dirasakan oleh para perunding mungkin tidak disuarakan di daerah pedesaan.

Kedua, sejumlah produk SP yang dapat diumumkan oleh setiap negara telah dipersoalkan dari semua segi. Negara-negara maju dan negara-negara berkembang kelompok Cairns telah meminta kriteria yang ketat yang akan membuat instrumen itu sangat tidak berguna sebagai mekanisme pertahanan ketika diterapkan secara praktis. Misalnya, negara-negara maju bisa datang dengan kriteria bahwa produk SP harus mencakup 20 persen total produksi negara, atau hanya berupa padi-padian yang menjadi sumber penghidupan penduduk. Ini dapat dilakukan di negara-negara tertentu yang bergantung pada dua atau tiga komoditi. Tetapi bagi negara-negara lain - terutama negara-negara berkembang dengan kondisi lingkungan dan tanah yang berbeda-beda dan karena itu berbagai macam padi-padian yang sangat besar jumlahnya yang menjadi sumber hidup sedikit petani oleh karenanya lebih banyak lagi padi-padian yang perlu diproteksi. Sikap agresif yang ditunjukkan oleh Kelompok Cairns dalam menentang keluwesan dalam konsep SP barangkali juga untuk membatasi manfaat SP.

Isu lain yang telah dilobi oleh negara-negara berkembang adalah mekanisme perlindungan, yang akan memungkinkan negara-negara itu menaikkan level tarif mereka ketika harga-harga turun di bawah harga pasar, atau ketika ada gelombang impor. Pengadu tidak diminta membuktikan bahwa impor telah menyebabkan kerugian. Negara-negara berkembang telah meminta mekanisme seperti itu untuk melindungi petani-petani kecil dari harga pasaran dunia yan berubah-ubah. Kenaikan tarif hanya akan dilaksanakan untuk sementara waktu. Mekanisme perlindungan yang ada hanya memadahi untuk 37 negara. Hanya ada tujuh negara -semuanya negara maju- yang sebenarnya telah menggunakannya. Negara-negara berkembang meminta bahwa mekanisme itu hanya diberlakukan oleh negara-negara berkembang.

Draf Harbinson menghadapi tekanan keras atas permintaan perlindungan untuk negara-negara berkembang. Negara-negara maju pada akhirnya akan diloloskan untuk menggunakan mekanisme ini tetapi hanya pada akhir periode lima tahun pelaksanan penurunan tarif. Pada waktu yang sama, sedang dirancang rencana untuk memberikan pembatasan-pembatasan yang ketat terhadap sejumlah produk yang diberi perlindungan oleh negara-negara berkembang yang jumlahnya hanya sedikit. Pembatasan semacam itu akan menyakitkan dibandingkan dengan kenyataan bahwa Uni Eropa memiliki 539 macam produk yang dapat mengambil manfaat dari mekanisme saat ini, dan Amerika Serikat memiliki 189 macam produk. (Lihat lampiran 1). Karena itu, konsultasi-konsultasi informal sering dilakukan untuk menghilangkan kemungkinan negara-negara berkembang meminta mekanisme perlindungan pada negara-negara berkembang lainnya.

Ini bertentangan dengan masalah-masalah mekanisme yang diminta oleh negara-negara seperti India, Sri Lanka, Pakistan, dan Indonesia. Bagi mereka, setiap gelombang impor baik yang berasal dari negara maju atau pun dari negara berkembang yang mungkin mengancam penghidupan orang desa harus dibicarakan. Lagi pula, negara-negara maju yang ingin menghindari tarif perlindungan yang lebih tinggi dapat dengan mudah mengirimkan ekspor mereka lewat negara-negara berkembang, bila ketentuan itu diadakan.

Kebuntuan Politik

Tetapi kebuntuan saat ini merupakan masalah politik. Kerja teknis di Jenewa yang memperjelas dan mempertajam semua aspek modalitas sebetulnya sedang berlangsung. Menilik dari pembicaraan-pembicaraan saat ini, apa yang sebenarnya diperlukan di Cancun mendatang adalah dukungan politik oleh para Menteri terhadap versi draf saat ini yang berhadapan dengan keputusan politik sebagian besar antara Amerika Serikat dan Uni Eropa.

Tidak peduli teks pertanian itu 'ambisius' atau 'kurang ambisius' bagi Uni Eropa dan Amerika Serikat, tetapi kehidupan rakyat jelata di banyak negara berkembang terancam. Negara-negara berkembang akan diminta untuk menurunkan level tarif mereka walaupun isu dumping dikesampingkan oleh penguasa utama yang telah mendiktekan istilah-istilah politik dan perdagangan global.

LAMPIRAN 1

38 anggota WTO baru-baru ini memberikan hak untuk menggunakan perlindungan khusus bagi produk-produk pertanian yang seluruhnya berjumlah 6,072. Angka-angka dalam kurung pada tabel di bawah ini menunjukkan produk yang terlibat dalam setiap kasus, walaupun definisi tentang apa itu produk tunggal bervariasi.

Tabel: anggota WTO dengan Hak Terbaru untuk Mengunakan Langkah-langkah Perlindungan Khusus
Australia (10); Barbados (37); Botswana (161); Bulgaria (21); Canada (150); Kolombia (56); Costa Rica (87); Republik Ceko (236); Ekuador (7); El Salvador (84); Uni Eropa (539); Guatemala (107); Hongaria (117); Islandia (462); Indonsia (13); Israel (41); Jepang (121); Korea (111); Malaysia (72); Mexico (239); Maroko (374); Namibia (166); Selandia Baru (4); Nikaragua (21); Norwegia (581); Panama (6); Filipina (118); Polandia (144); Rumania (175); Republik Slowakia (114); Afrika Selatan (166); Swaziland (166); Swiss-Liechtenstein (961); Thailand (52); Tunisia (32); Amerika Serikat (189); Uruguay (2); Venezuela (76)

Antara tahun 1995 dan 1999, tujuh negara telah menggunakan Perlindungan Khusus (Special Safeguard) yakni Uni Eropa, Jepang, Korea Selatan, Polandia, Amerika Serikat, Hongaria, dan Swiss.

Aileen Kwa adalah analis kebijakan pada Focus on the Global South yang berkantor di Jenewa.